绿色发展理念下精准扶贫与全域旅游融合发展的法治保障

摘 要：精准扶贫与全域旅游融合发展是绿色发展理念在扶贫领域的实践探索，通过充分挖掘农村的多种资源优势，形成以旅游业与农业相结合的减贫模式。以绿色发展理念为指导，以全域旅游为手段，以实现精准扶贫为发展目标，将生态环境资源转化为绿色生态资产，是经济发展与生态保护、手段与目的的统一，是破解经济发展、环境保护与精准扶贫之间困境的重要方式。在精准扶贫与全域旅游融合发展的过程中需要解决“多元主体、三种关系”，只有提供完善的法治保障，切实解决融合发展过程中生态扶贫立法不足、利益失衡以及执法不当的问题，才能够实现旅游+扶贫模式的长效化和规范化。

关键词：绿色发展理念 精准扶贫 全域旅游 法治保障

十八大以来，我国就将精准扶贫摆在了治国理政的重要位置，要实现精准扶贫首先要回答用什么思想指导精准扶贫，用什么方式实现脱贫，脱贫后怎样解决返贫问题。中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提到的六项基本原则中包含了“坚持保护生态，实现绿色发展”，十八届五中全会把绿色发展纳入“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念之中，绿色发展包含了生产发展、生活富裕和生态良好。[1]精准扶贫要以绿色发展理念为指导，开拓绿色发展和绿色产业的新路，实现产业转型新要求。

一、精准扶贫与全域旅游融合发展的背景

（一）社会主要矛盾的变化是绿色发展理念的基石

习近平总书记提出的“既要绿水青山又要金山银山”“绿水青山就是金山银山”的“两山理论”，打破了经济发展与生态环境保护之间对立的思想束缚。正视生态环境对于地区发展的重要性，经济发展不能再作为一个地区发展的唯一目标，也不能再走“先污染后治理”的老路，地区的发展要在当地生态环境允许的范围内，将生态因素与经济因素有机结合，将生态资源转变为经济价值，真正的实现“绿色”发展，走一条可持续发展道路。

在改革开放初期，我国主要矛盾还是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾的时候，需要依靠大规模的投入劳动、资本和自然资源来实现经济的持续和高速增长，集中力量发展社会生产力。此时忽视了对生态环境的保护，出现了大量的环境问题。在我国工业化初期，企业通过高投入、高消耗，大量使用廉价劳动力和资源，最大限度的扩大生产规模，追求企业的高增长率，尽快的实现资本的积累。正是这种粗放型的发展方式，严重的浪费了能源和资源。资源的短缺，生产效率的低下、产能的过剩、生态环境的恶化，直接影响到我国实施的绿色发展方式。调整经济结构、转变发展方式也变得日益紧迫。正确理解和处理经济发展、环境保护和精准扶贫之间的关系变成了当务之重。随着中国特色社会主义进入新时代，我们国家的社会主要矛盾也发生了转变，成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。生态文明、乡村文明都是人民对于美好生活向往的应有之义，老百姓逐渐从过去的“盼温饱”转变为现在的“盼环保”从过去的“求生存”转变为现在的“求生态”。[2]生态环境问题也变成了人民群众最关注的民生问题。

（二）精准扶贫与全域旅游融合发展的可行性

2014年中共中央办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2016年国务院印发了《“十三五”旅游业发展规划》以及2017年中共中央、国务院印发了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中都提到了将旅游作为农户脱贫致富的工具，实施乡村旅游扶贫工程。绿色生态资源不同于其他资源，其具有多样性、共享性和可持续性。[3]生态环境资源具有转化为生态环境资本的属性。

（三）山区在精准扶贫与全域旅游融合发展的尝试

精准扶贫的重點在山区，山区扶贫的难点在农村。重庆位于中国西南部、长江上游地区，西北部和中部以丘陵、低山为主，集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，东南部靠大巴山和武陵山两座大山脉，坡地较多。山区基础设施严重滞后，区域性贫困问题严重。[4]在扶贫初期，由于缺乏适宜山区发展的产业，多采取的是以自然资源为主的发展模式，未能有效的将精准扶贫与生态保护的绿色增长模式相结合，没有实现二者发展的有机统一。因受到自然条件和社会经济等因素，扶贫工作更加艰巨。精准扶贫要因时、因地、因势而做，不是大投入、搞产业就能一蹴而就的，山区的发展、农村的发展要依托自身环境，结合当地生态资源，发挥生态环境优势，将环境优势转化为生态经济优势，积极发挥现代山地高效农业和生态旅游业的优势，实现绿水青山就是金山银山。随着人们对于旅游理念的转变，已经从单一的观赏属性的景区游变成了体验游、深度游。旅游的目的地也从传统的景点、景区扩展到了整个区域的旅游。全域旅游正是以地方差异性为资源，通过文旅融合的实践，促进人类社会的文化共享和经济共享的方式。[5]依靠丰富的旅游资源，结合山区地理特征，通过高山蔬菜、高山茶叶、草食牲畜、特色林果等产业链和生态渔业、中药材等优势产业发展需要，转变发展方式，通过标准化生产、订单农业、品牌建设、产业融合等方面实现扶贫新突破。顺应城市居民田园休闲需要，加快美丽乡村建设，提高乡村旅游新标准，为乡村旅游注入人文内涵，告别农村的粗放发展，打造生态精品旅游，将单一的农家乐模式转变为多元的特色居住体验，保住绿水青山，留下一片乡愁。

二、精准扶贫与全域旅游融合发展的问题

（一）精准扶贫与全域旅游融合发展过程中立法空白

虽然精准扶贫与全域旅游融合发展几乎涉及到了所有部门法，国家也提出了“坚持保护生态，实现绿色发展”的原则，但缺乏同时包含扶贫与生态环境保护的相关政策及法律法规，在实践中主要依据的还是中央政策、地方党委决策和政府规范性文件。虽然制定了精准扶贫规划，但很少在扶贫规划或扶贫政策中制定包含生态环境保护的内容。而且相关文件内容不够严谨，相互之间还存在诸多矛盾，无法形成政策合力。实践当中，精准扶贫与生态环境保护制度不够规范，造成了工作上的随意化和形式化，生态环境保护不足破坏有余，落后于政府对于生态扶贫工作的整体预期。山区是生态环境保护与精准扶贫的交汇地，既是贫困问题的聚集地，脱贫攻坚的重中之重，又是生态环境保护的主战场。虽然山区的生存条件恶劣，但生态资源丰富，能够为精准扶贫提供产业发展的基础，增加贫困人口收入。同时山区的发展也要以该区域的生态环境的承载能力为限制。精准扶贫与生态环境保护不是两个割裂的内容，要从整体上统一规划，在制度和法律规定中统一安排。

（二）融合发展中的单一主体实施困境

生态保护与精准扶贫政策的实施过程一般形成了以政府为主导的推进模式，虽在一段时间内能够通过自身的区位优势，充分调动贫困区民众的积极性，实现多数贫困居民的集中式脱贫，但随着政府对生态保护与扶贫资源的投入不断增加，扶贫效果不断减弱，这种以政府为主导的模式出现了弊端，行政属性明显，行政色彩较重，容易忽视贫困群众的法律主体地位，难以有效保障私人主体的权益。在扶贫产业中存在“一刀切”式政策方式，容易侵害贫困主体的合法利益。同时在生态保护与扶贫效果多依赖于行政手段与政策的功能，政府投入大量人力物力，效果却逐渐减弱，发展资源缺乏有效流动。全域旅游的开展能够带动多个产业共同发展，多要素共同参与，由于市场在资源配置中起到决定性作用，全域旅游的发展需要市场的作用，但市场在经济发展过程中存在着滞后性、盲目性和自发性。精准扶贫与全域旅游融合发展就需要实现政府+市场的动力机制。[6]减少政区扶贫的单独政府意志扶贫的困境，增加市场激励，实现旅游产业及相关产业共同发展。

（三）精准扶贫与全域旅游融合发展导致的利益不平衡

精准扶贫与全域旅游的融合发展包含了扶贫开发与生态环境保护的关系，扶贫开发以最求经济利益为目标，而生态环境保护则追求维护生态环境非物质性利益。[7]由于法律法规在该内容上的立法空白，不能有效解决不同主体对扶贫开发与生态环境保护的不同利益诉求及其冲突。环境污染存在较强的外部作用，市场机制又难以自发解决环境保护问题，政府行为又面临着机会主义倾向，多重主体存在着不同的利益诉求，难以实现生态保护、经济发展与精准扶贫的有效统一。

三、精准扶贫与全域旅游融合发展的法治保障

习近平在福建省工作期间曾提出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[8]精准扶贫与全域旅游的融合发展是由政府、企业、公众、扶贫对象、协会等多元主体共同参与的，形成了多种类型的法律关系。融合发展过程中要解决的不是行政法意义上的保权与控权问题，而是在法治的框架下解决好精准扶贫与全域旅游之间产生的法律关系，实质上是要解决好扶贫、发展与生态之间的关系，就要解决好三类主要关系：扶贫开发与生态保护之间的关系、精准扶贫与全域旅游之间的关系;全域旅游与生态保护之间的关系。

（一）绿色发展理念对融合发展价值引领

精准扶贫与全域旅游融合发展的法治保障不能缺乏法律理念和法律价值的指引。扶贫开发与生态保护之间的关系主要体现了政府、企业与扶贫对象以及各主体与环境保护之间的关系;精准扶贫与全域旅游主要体现的是政府、扶贫对象与市场之间的关系;全域旅游与生态保护之间体现的是市场与环境保护之间的关系。绿色发展理念是协调各方利益的重要的价值指引，通过对精准扶贫与全域旅游发展的法治保障，化解在此过程中形成的多元主体的利益冲突。树立牢固的生态红线，确保“生态保护优先”原则的有效实施，促进相关机制实施的长效化和规范化。

（二）法治保障制度的确立

政府应积极推动绿色发展、精准扶贫与全域旅游融合发展，明确自身法律责任，实施绿色发展规划制度，践行精准扶贫与全域旅游融合发展的扶助制度，设置科学的评价制度以及严格的监督制度。遵守相关自然资源管制规定，不得随意变更用途。就企业而言，要加快构建市场导向的的绿色技术创新体系，落实绿色技术产权制度。精准扶贫与全域旅游融合发展的过程离不开包括扶贫对象在内的社会公众的有序参与，还要落实好环境公益诉讼制度，以应对多元主体交叉利益与矛盾的挑战，用法治保障相关制度的有效落实。

（三）发展环境行政约谈机制

精准扶贫与全域旅游融合发展中环境执法工作面临巨大困难。传统的行政处罚、行政强制等环境执法手段虽然能够起到环境防治的作用，但是其弊端也不容忽视，如行政成本较高、行政效益低下，以及由于信息不对称、沟通不到位，容易引起行政双方的对立与冲突等问题。环境行政约谈机制是在环境执法过程中的创新执法方式、有助于提高执法效率，缓解社会矛盾。对约谈主体、对象、方式，范围、程序、效力等問题需作出明确规定，通过正式的法律文件保证机制的有效实施。从约谈的程序上，规范环境行政约谈机制的启动、实施、监督、公开、救济程序。着重听取相对人的陈述意见，保障行政相对人的申诉、抗辩的权利。环境行政约谈程序的规范化能够避免约谈中行政机关的随意化、形式化，侵害行政相对人的合法权益的行为。行政机关与行政相对人达成的行政约谈文件是通过行政双方协商一致产生的，其中应当注明对行政相对人违法行为的整改要求。行政相对人若未按照相应要求进行整改，行政机关有权依法采取其他行政强制措施。最后将环境行政约谈机制纳入到环境执法体系中，通过对法律规定、实施效果等方面综合考虑，选择适用适当的执法方式。同时，环境行政约谈机制作为行政执法方式之一，纳入到行政救济程序范围之内，切实保障行政相对人的合法权益。

参考文献：

[1]徐祥民.绿色发展思想对可持续发展主张的超越与绿色法制创新[J].法学论坛，2018（06）.

[2]刘磊.习近平新时代生态文明建设思想研究[J].上海经济研究，2018（03）.

[3]冯丹萌，陈伟伟.十八大以来农村绿色减贫的探索之路[J].当代经济管理，2018（11）.

[4]王宾，于法稳.基于绿色发展理念的山区精准扶贫路径选择——来自重庆市的调查[J].农村经济，2017（10）.

[5]张士闪.全域旅游统筹下的经济共享与文化共享[J].中国旅游发展笔谈，2019（06）.

[6]文传浩，许芯萍.流域绿色发展、精准扶贫与全域旅游融合发展的理论框架[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2018（06）.

[7]肖磊.绿色发展理念下生态扶贫法制保障研究[J].法学杂志，2019（05）.

[8]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社.2016：240.

作者简介：

王振方（1990—），中共重庆市武隆区委党校教师。