以“三变”改革促进农村产业可持续发展要增强“三性”

张婷

根据《中共重庆市委办公厅 重庆市人民政府办公厅关于开展农村“三变”改革试点促进农民增收产业增效生态增值的指导意见》（渝委办发〔2017〕53号）等文件的要求，“资源变资产，资金变股金，农民变股东”的“三变”改革，从2018年开始，已在我市的区县中进行试点。试点镇乡在“三变”改革中探索出了一些有效的路径，但农民要成为真正的股东、从资产经营中实现增收，集体经济在资产经营中要发展壮大起来，农村产业要实现可持续发展，还存在一些问题。

一、万州区太安镇“三变”改革的实践探索

为积极稳妥推进农村“三变”改革试点，根据市级文件精神，结合万州实际，万州区委区政府印发了《太安镇凤凰社区农村“三变”改革试点实施方案》（万州委办〔2018〕38号）。据此，太安镇拉开了“三变”改革的帷幕，具体做法如下：

（一）坚持“七权”同确

开展农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权和房屋所有权、集体财产权、小型水利工程产权等七大权属确认工作。通过招标专业测绘公司具体落实，相关部门给予业务指导，实现各类权属四至边界清晰、地理坐标精准、产权属性准确。

（二）选定“三变+”发展路径

凤凰社区结合资源条件和农民发展愿望，以农业产业扶贫为重点，深入挖掘资源优势，健全农民利益联结机制，着力推进“茶叶+乡村旅游+加工+品牌”一二三产业融合发展，坚持因地制宜，探索出了“三变+”的发展路径。

1.“三变”+特色产业

凤凰社区已完成3000亩茶叶基地的提质增效，“老茶梁”三峡银针茶申报欧盟标准“有机茶”，建成李子、葡萄、猕猴桃等特色水果采摘体验基地300亩。其他各类“三变”改革经营主体已新建成标准化茶叶基地1087亩，在建茶叶基地150亩、伏淡季水果220亩。

2.“三变”+乡村旅游

社区以现有资产资源入股，与重庆市玖凤旅游公司合作经营，打造凤凰花果山景区，目前玖凤旅游公司已建成乡村旅游水上乐园2500平方米、花卉观赏基地1000亩、森林木屋3间;社区引进的重庆云晟建设公司启动建设公寓式乡村酒店20000平方米;社区在建民宿9个;凤凰花果山已经获批全国3A级景区。

3.“三变”+精准扶贫

凤凰社区结合精准扶贫，创新“三变”改革与贫困户的利益联结机制，充分利用扶贫政策，以扶贫项目入户资金、建卡贫困户小额信贷资金入股经营主体，合股联营，带动贫困群众增收致富。

（三）打造“1+2+20”平台

凤凰社区通过农村集体资产股份合作制改革，打造“1+2+20”三个层面的新型集体经济组织平台，即：组建1个凤凰社区集体股份经济合作联合社、2个原村集体股份经济合作社、20个生产小组集体股份经济合作社。村集体经济组织确认成员股份份额份4367.85股（其中：人口股2383股，土地股1984.85股），聯合社每股原始股值1934.18元。分别建立完善成员登记备案、股权静态管理等相关制度，填制《股权证书》，确股到人、颁证到户。三个层面的新型集体经济组织实行联合开发、分级独立经营核算的“统分结合”发展模式。

（四）形成四种模式

一是集体资产参股。“风情街”房屋、司南祠等集体闲置物业资产参股玖凤旅游公司，集体耕地、林地、山坪塘等土地承包经营权参股到玖凤旅游公司，实行土地入股，保底分红+效益分红。

二是财政资金占股。整合财政扶贫项目入户资金投入到重庆云晟建设公司乡村酒店占股，每年向集体兑现分红，贫困户由集体分红入户。农业财政补助资金股权化改革占股4个公司，每年度兑现分红。

三是金融资金入股。整合贫困户小额信贷扶贫资金入股到玖凰山花卉种植合作社和乐香农业社合作社，抱团发展茶叶产业和乡村旅游。

四是集体资金控股。集体出资控股90%，组建农业生产社会化服务公司，开展茶叶、李子基地栽培、除草、施肥和采茶等农业生产劳动服务，实现社会化服务收入盈利;集体资金51%控股凤凰自来水厂，每年度兑现分红。通过四种模式，全村886户2383个村民全部变成股东。

二、万州区太安镇“三变”改革的经验启示

凤凰社区“三变”改革试点，以创新发展为中心，破解了当前农业农村经营机制不活、集体经济薄弱、农民群众增收乏力的瓶颈问题，为发展壮大农村集体经济，实现农村产业可持续发展提供了可复制可推广的宝贵经验。

（一）精细核实底数是前提

在推进“三变”改革前，太安镇凤凰社区精细地清产核资、确认成员身份，通过摸清底数确认了社区幅员面积、耕地面积、林地面积等资源情况。确定农村集体土地所有权12676亩，界定农村集体财产权（资源、资产、资金）共2066.49万元。

（二）发展特色产业是支撑

一是新建成标准化茶叶基地1087亩，在建茶叶基地950亩，提质增效茶叶基地3000亩，通过欧盟标准“有机茶”质量认证，出口欧洲创汇220万元。二是凤凰花果山景区获批全国3A级景区，被评为全国20条“茶乡旅游精品线路”之一，年接待国内外游客30余万人次。三是紧紧围绕高山生态茶叶、乡村休闲旅游两大特色产业，依托绿色农产品生产、加工、销售及乡村旅游等优势产业项目，实行外引内联，新建合股联营经营主体14个，撬动社会资本投入2400万元。

（三）壮大集体经济是重点

始终紧盯壮大集体经济这一目标。经过改革，凤凰社区登记组建新型农村集体经济组织23个，实行独立经营核算，统一开发，分级管理，呈现农村集体“三资”承接经营主体多样化、投资要素多元化、利益联结紧密化、产业发展一体化的良好发展态势。2018年，凤凰社区集体经济实力翻一番，分配盈余达到40万元以上，创历史新高。

（四）提高农民收入是关键

让农民在改革中提高收入是改革的关键。通过“三变”改革，2018年凤凰社区股份经济合作联合社实现成员每股分红80元以上，加上原村集体和社级集体三个层面的分红，每股达150元以上，农村居民人均可支配收入达到14792元，比上年增加12.5%。

（五）严控各种风险是保障

一是建立重复建设风险防范机制。由太安镇政府牵头编制《太安镇凤凰社区发展规划》，实行“多规合一”，严格按规划落实，避免重复建设。二是建立土地流转风险防范机制。土地流转实行分级备案制度，执行土地流转风险保障金和履约保证保险制度，未经备案一律不得享受任何农业产业扶持政策。三是建立产业发展管控机制。农业农村委组建专家服务团为“三变”改革产业发展建言献策，结合当地地理、气候、资源禀赋确定茶叶和乡村旅游发展方向，对茶园标准化建设、茶叶生产、管护进行专业指导，产业绩效与专家的年终绩效工资和职称评定挂钩。四是建立承接主体筛选机制。农业农村委联合工商、质监、税务、金融等部门专家共同对承接主体（企业）的资质、商业信誉、资金实力、农业经营团队、财务管理等内容，采取书面报告、现场查看和专家会商等方式进行审查审核综合评定。五是建立经营风险防范机制。坚持民主决策，集体资产资源资金投资前，召开成员代表大会，实行“一事一议”。严格财务监管，集体经济组织的财务账目定期接受村务监督委员会的监督检查，落实公示公开。积极投保农产品收益保险，防范农产品市场风险。

三、改革中发现农村产业可持续发展面临的主要问题

凤凰社区在推进“三变”改革过程中发现农村产业可持续发展面临着一些问题，经过调研表明，这些问题也存在于全市各试点乡镇。

（一）资产确权容易增值难

“三变”改革目前还处于摸索阶段，虽然经过大力宣传，群众对“三变”改革有了一定的认识，但“三变”改革还未彻底形成成熟模式，群众获利模式单一、效益不明显，群众参与积极性不高。集体经济组织产业选择、项目决策、经营管理等风险评估监督管理机制缺失，参与市场经济存在较大风险隐患。同时，招商引资的难度较大，奖补政策不灵活，企业利润较低，抗风险能力弱。

（二）土地使用存在潜在风险

目前农村集体经济组织最大、最有潜力的资产就是土地，它既包括建设用地，也包括农民承包土地经营权。在“三变”改革中，激活土地资源存在两个方面的潜在风险，一是被激活的土地资源没有通过村庄规划和土地利用规划;二是一些已使用的土地没有通过项目的方式依法依规申请用地审批。

（三）资金链断裂风险较大

“三变”改革中，企业、合作社对产业基地、乡村旅游等项目投资收益周期长、资金占用量大，融资较为困难，没有对应的扶持政策，相关企业、合作社参与积极性不高，不能形成有效的吸引力。具体表现在：一是财政资金安排像“撒胡椒面”，投入点多面广，资金支持少，延续性不强。二是项目支持的重点不突出，不能有计划地重点打造1-2个有特色的农业农村项目，出现许多因为同质化严重而夭折的项目。三是引进业主发展产业后，如每年土地流转费用、生产管护投入和员工工资等运行周转资金往往不能应付，由于缺乏担保等原因，融资相当困难，后续资金紧张。

（四）农村产业管理型人才紧缺

全市许多农村引进的农业企业业主大多是民营企业家，有的农业企业是由村干部领头创办，职业经理人和专业技术型人才紧张，即使聘请的优秀复合型管理人才也很难留住。

（五）农村劳动力流失严重

太安鎮每年3000多亩春茶需大量采摘工人，全镇户籍3.2万人但留镇人口不足2万，且留下的大多数又是老人，公司开车到太安镇附近几个乡镇包括云阳县部分乡镇接送采茶人员，仍存在较大缺口，造成春茶的极大浪费，大大降低了茶叶产出率和企业收益。

四、以“三变”改革促进农村产业可持续发展的几点建议

以“三变”改革促进农村产业可持续发展，关键在于唤醒农村沉睡的资源，激发农业发展内生动力，通过凤凰社区的试点，我们认为有以下几点建议可供借鉴参考：

（一）强化“资源变资产”中资源服务的精准性

一是出台配套项目支持，应按照《开展农村“三变”改革试点促进农民增收产业增效生态增值的实施方案》的总体部署，集中人力、物力、财力倾力打造有特色、有亮点、有形象的高效型产业项目，“捏紧五指，形成拳头”，精准选取项目，不宜将网撒得过大;

二是增强镇乡在土地利用中的法律法规意识，相关部门在村庄和土地利用规划的科学编制、审批等行政程序中，提供高效便捷的支持和指导;

三是要借鉴“河长制”经验，指定相关领导干部负责协调各职能部门，切实做到联动统筹，避免出现部门与部门之间政策“打架”的情况。

四是在服务企业的同时，增强企业的责任感和使命感，相关主管部门要指导督促企业，特别是招商引资后成功入驻的企业，切实做好农村资产的后期管护。

五是进一步加强资源确权的精准性。我们在调研中发展，许多农村社区因为行政体制调整，部分集体资产确权时不能很好做到“一碗水端平”，为了进一步加强资源确权的精准性，可将这部分集体资产按“三个层次”进行股权分配，即20%的股份归社区集体所有;30%的股份作为村集体发展产业投工投钱的补偿;剩下50%的股份归占地村民所有，按每户占地多少分配股份。

（二）丰富“资金变股金”中资金来源的多样性

一是督促各国有银行、商业银行切实贯彻落实精准扶贫政策性贷款，如支持美丽乡村建设等各项有益的惠农贷款政策，提供流转土地抵押贷款的可操作性方案;

二是引导各政策性银行、金融机构开发针对性较强的扶贫贴息贷款，为农业企业提供周转资金，加大资金全方位投入，延长农业产业链，增加农业附加值;

三是为农业产业平台办理分保险和再保险业务，在切实落实《重庆市农业保险保障倍增计划实施方案》后，逐步对资金安排“提标”“扩面”“增品”。

（三）激发“农民变股东”中农民参与的积极性

一是逐步提高土地出让方收益，让利益联结机制落实落地，统筹利用给付流转金、农户保底分红、土地入股等方式，增加农民的收入;

二是创新农业政策，特别是流转土地补助等涉及到农业项目可持续发展的政策，应体现与时俱进。例如，种粮直补等政策，补贴标准应真正体现土地的实际价值，区别对待种植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同类型的土地的补助标准;

三是充分利用“农民变股民”政策，引导外出成功人士返乡创业，引导外出劳动技能型人才回乡务工，全面开展各项技能与管理培训，提升从业人员素质，加快培育农村致富能手和农业职业经理人;

四是强化党建引领作用，出台人才优惠政策，引导更多中职、高职、本科以上大学毕业生到农村发展、创业，充实农村基层组织干部力量，提升基层组织服务能力与水平;

五是外出学习提升素质，组织企业、镇村干部和部分村民代表定期外出学习参观，更新理念、创新思维，提高农业产业发展的积极性和参与性。