围填海存量资源梯度开发初步研究

周鑫 陈培雄 李欣曈 相慧

摘要：在生态文明建设、生态红线制度、围填海管控等制度框架体系下，如何合理高效可持续地利用围填海存量资源、妥善处理好历史遗留问题，成为当前一项紧迫而重要的课题。文章以围填海存量资源优化利用为出发点，立足淤涨型滩涂演变的自然规律和海域的多功能性，借鉴梯度开发理论，提出围填海存量资源梯度开发模式，分析了该模式的生态环境适宜性、技术经济可行性及面临的海洋功能区划符合性、配套管理制度不足等制约因素，并从统一管理主体、探索多规合一、严格国土空间用途管制等方面提出了围填海存量资源梯度开发实施保障措施，为提高围填海集约节约利用度、创新基于陆海统筹的围填海配套管理制度提供新思路。

关键词：围填海;存量资源;梯度开发;海洋功能区划;国土空间用途管制

中图分类号：F205;P74文献标志码：A文章编号：1005-9857（2019）05-0008-06

A Preliminary Study on Gradient Development of the Reclamation Stock Resources

ZHOU Xin，CHEN Peixiong，LI Xintong，XIANG Hui

（The Second Institute of Oceanography，MNR，Hangzhou 310012，China）

Abstract：Under the framework of ecological civilization construction，ecological red line and reclamation control system，how to make rational，efficient and sustainable use of the stock resources of reclamation and properly handle the issues left over from history has become an urgent and important issue.Starting from the optimum utilization of reclamation stock resources，based on the natural law of silting-up beach evolution and the multifunction of sea area，and drawing lessons from gradient development theory，this paper put forward a gradient development model of reclamation stock resources.The ecological environment suitability，technological and economic feasibility and the constraints were analyzed，and safeguards were proposed，such as unified management subject，multi-planning integration，and strict control of territorial space use.Gradient development of the reclamation stock resources has provided a new idea to improve the intensive and economical utilization of reclamation and to innovate the supporting management institution of reclamation based on land and sea coordination.

Key words：Reclamation，Stock resources，Gradient development，Marine functional zoning，Territorial spatial regulation

0引言

近年來，国务院及有关部门相继出台了一系列政策文件，加强围填海管控，取得了积极进展。但由于长期以来在“向海索地”的惯性思维下，脱离实际需求开展了大规模围填海活动，部分围填海区存在实施进展滞后、集约利用程度不高等现象，不利于海域资源可持续利用。2018年7月25日，国务院发布了《关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》，提出严控新增围填海造地，加快处理围填海历史遗留问题。在生态文明建设、生态红线制度、围填海管控等制度框架体系下，如何合理高效可持续地利用围填海存量资源、妥善处理好历史遗留问题，成为当前一项紧迫而重要的课题。

目前，国内对围填海存量资源管理的研究尚不多见，相关研究主要集中在围填海存量资源的内涵、成因、分类、监测、评估、优化对策及管理政策等方面。索安宁等[1]将围填海存量资源分为围而未填区域、填而未建区域、低密度建设区域、低洼坑塘、低效盐田和低效养殖池塘6种类型，并通过遥感影像建立了围填海存量资源分类提取方法。柯丽娜等[2]建立了面向对象的围填海存量资源分类提取方法，并构建了围填海存量资源指数，对长兴岛围填海存量资源状况进行评估。任海波等[3]假设杭州湾新区重大项目所需的土地通过新增围填海来实现，通过评估围填海造成的海洋生态系统服务功能价值损失来估算盘活存量围填海的海洋生态服务功能价值。金左文等[4]依据时间、投资和面积三要素对闲置围填海进行界定，并从外部经济环境、相关利益协调、企业自身情况等方面分析了围填海存量资源形成机制，最后提出了建立围填海存量资源收储制度的具体建议。刘大海等[5]从海域开发时序、土地利用状态及围填海工程合法性3个角度剖析了围填海存量资源的形成路径，以此对围填海存量资源进行了界定和成因分析，并建议按照“查清存量、对症下药、完善制度、优化配置、提质增效”的思路盘活围填海存量资源。

本研究以围填海存量资源优化利用为出发点，立足淤涨型滩涂演变的自然规律和海域的多功能性，借鉴梯度开发理论，提出围填海存量资源梯度开发模式，为提高围填海集约节约利用度、创新基于陆海统筹的围填海配套管理制度提供新思路。

1围填海梯度开发的提出

1.1围填海梯度开发与跨越开发

淤涨型滩涂是我国重要的海域资源，以浙江省为例，淤涨型滩涂占全省滩涂资源总量的76%＼[6＼]。所谓淤涨型滩涂，是指由于沿海一线有携带泥沙入海的河流或者有海域来沙而使得面积不断得到补充和扩张的滩涂＼[7＼]。从沿海城市发展与围填海历史来看，我国长久以来人工围填海的时间演进过程与滩涂自然的空间演进过程相互融合、相互促进，形成了典型的淤涨型海岸带的时空演进模式（图1）。其过程一般是先在滩涂上通过圈围进行围塘养殖;随着涂面越来越高、土壤盐碱成分越来越低、城镇发展不断向海岸推进，原先的围塘养殖逐渐开展农业围垦、原先外侧的滩涂区逐渐开始围塘养殖、最外侧的海域淤涨出新的滩涂;随着涂面的进一步淤高和城市化的进一步扩张，原先的农业围垦区逐渐开展工业与城镇建设，原先的围塘养殖区变成农业围垦区，原先的滩涂区逐渐开始围塘养殖，原先的外侧海域继续淤涨出新的滩涂。本研究将这种模式称为自然递进模式，即围填海梯度开发模式。

但随着近代人口的暴发式增长、城市化的快速推进，人类对滩涂的利用需求不断加大、加快，而填海造地技术的突飞猛进又大大增强了人类改造滩涂的能力，使其得以突破自然规律的制约，因此，人类对滩涂的利用由“充分尊重自然规律、合理结合社会需求”转变为“着重考虑社会需求、按需改变自然规律”，围填海活动出现了跳跃式的发展。如大量的滩涂围垦跳过围塘养殖、农业围垦等中间途径，在光滩或海上直接通过围填海进行大规模工业与城镇开发。本研究将这种模式称为非递进模式，即围填海跨越开发模式。

围填海跨越开发模式着重考虑社会需求，因而其对政策与市场的依赖度相对较高。近年来大量围填海项目采用跨越开发模式，由于围填海工程建设开发程序复杂、周期长、投入大，项目从筹划到建设整个周期中社会需求不断发生变化，受国际国内实体经济下行压力大等因素的影响，部分围填海区出现了围而未填、填而未用等现象。而围填海梯度开发模式由于充分尊重自然规律，对市场变化的适应性相对较好，是一种弹性开发模式，可用于解决已围填滩涂资源空置问题、提高围填海集约节约利用度。

1.2围填海梯度开发的概念

梯度开发理论最早起源于弗农教授等[8]提出的“工业生产生命周期阶段论”，后由经济学家胡弗等[9]结合社会实践总结发展为区域经济开发理论。梯度开发理论是在国家或地区经济开发中，按照各地区经济、技术发展水平，由高到低，依次分期逐步开发的理论。

梯度开发理论在空间规划的基础上进一步融入了时间要素，有利于形成有度、有序开发的格局。为解决已围填滩涂资源空置问题、提高围填海集约节约利用度，本研究借鉴梯度开发理论，分别从宏观和微观两个尺度提出围填海梯度开发模式。

从宏观尺度，围填海梯度开发即指按照全区域围填海适宜性程度，由高到低，依次分期逐步开发，形成全区域围填海统筹协调推进的时空布局。各省、市（自治区）滩涂围垦总体规划在对区域滩涂资源进行评价的基础上，从近期、中期、远期3个阶段对各项适宜开展的围垦工程进行了时间和空间安排，是开展宏观围填海梯度开发的理论基础与行政依据。

从微观尺度，围填海梯度开发即指根据滩涂自然演进的客观规律，结合经济社会发展现状及需求，以对海洋生态环境影响最小为原则，有计划分步骤依次开发围填海区域的围海养殖、农业垦造、工业与城镇建设等多样生产功能，形成科学、有序、和谐的围填海分布态势和开发战略，推进经济发展与自然环境的良性互动和可持续发展。其具体设想为：对已建围区内未开发利用的区域，在配套交通基础设施、建设资金等未达到工业与城镇建设的条件之前，先进行围海养殖、农业垦造开发，待需求充分、条件成熟，再转换为工业与城镇用海，以最大限度减少海域和海岸线资源的新增消耗，提高海域的集约节约利用度。本研究重点讨论微观尺度的围填海梯度开发。

2围填海存量资源梯度开发的意义

2.1落实生态用海与围填海管控制度要求

2015年4月25日，國务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要加强海洋资源科学开发和生态环境保护，实施严格的围填海总量控制制度和自然岸线控制制度。2017年10月，国家海洋局印发《贯彻落实〈围填海管控办法〉的指导意见》和《贯彻落实〈围填海管控办法〉的实施方案》，提出要全面实施围填海限批，实施最严格的总量控制制度，引导用海项目向已围填成陆区域布局，对海洋资源环境承载能力已接近或超过上限的区域，实行‘零’指标。2018年年底自然资源部会同国家发展和改革委员会等有关部门完成了全国围填海现状调查报告和历史遗留问题清单，要求严控新增围填海，加快处理围填海历史遗留问题。

围填海梯度开发侧重已围填区域内生机制的研究，通过现有围填海区域的整合与资源统筹优化配置，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，提高围填海集约节约利用水平，以更小的海域空间资源消耗服务海洋经济社会可持续发展，是落实生态用海与围填海管控制度的有效途径。

2.2创新基于陆海统筹的围填海配套管理制度

随着综合国力的进一步增强和全面建设小康社会的现实需求，大力开发利用海洋、陆海统筹协调发展成为时代发展的必然趋势。“十二五”规划将陆海统筹上升为国家战略，党的十九大报告更是明确提出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。只有从陆海统筹的角度对海域开发利用进行管理，才能更好地实现国土空间规划的整合，真正地优化陆域空间、海洋空间和海岸带经济布局。

围填海造地既属于海域管理范畴，同时也与土地管理工作密不可分，是陆海统筹的主要着力点之一。围填海存量资源梯度开发研究，从时间和空间尺度探索集约节约可持续地开发围填海区的路径，对于创新和丰富基于陆海统筹的围填海配套管理制度、优化围填海空间布局、推动围填海开发活动科学有序进行、促进地方经济社会发展是一种有益的尝试。

2.3促进海洋功能区划自然属性与社会属性、空间属性与时间属性的衔接

海洋功能区划的编制强调尊重自然属性，并充分考虑海域的社会属性。本轮海洋功能区划期限为10年，10年内海域的自然属性和社会属性不可避免地会发生变化，但现行海洋功能区划侧重海洋资源空间布局规划，未充分融入时间尺度，以致区划在面对这些变化时缺乏适应性管理机制，继而形成部分功能区与自然属性或社会属性不相适应的情况，制约了海洋功能的充分发挥。

围填海存量资源梯度开发在充分考虑海域滩涂自然属性的基础上，结合区位条件和社会经济属性，并加入时间轴线，因地制宜设计不同围填海区不同阶段的开发利用模式，建立了海洋功能区划自然属性与社会属性、空间属性与时间属性衔接的桥梁。

3围填海存量资源梯度开发的可行性分析

3.1围填海存量资源梯度开发的生态环境适宜性分析

对于在围区内开展的围填海梯度开发，由于堤坝已经建成，因此不会对外侧海域的水动力及冲淤造成新的影响。围填海存量资源梯度开发的生态环境适宜性主要体现在运营期对海洋环境及海洋生态服务功能的影响。

运营期，水产养殖与农业种植用海对海洋环境的影响主要体现在农业面源污染，工业与城镇建设用海根据产业不同将产生不同的影响，但是通过布设管网，在做好污水集中处理达标后排放、严格落实生态环境保护措施的基础上，两者对海洋环境的影响区别将大大减小。

根据索安宁等[10]对环渤海的研究，海岸带不同土地利用类型的生态服务价值分别为：滩涂81 371.8元/（hm2·a），水产养殖18 415.9元/（hm2·a），耕地11 737.1元/（hm2·a），建设用地3 372.5元/（hm2·a），即单位面积滩涂、水产养殖和耕地的生态服务价值分别为建设用地的24倍、5.5倍、3.5倍。围填海项目的实施造成了海洋生态系统服务价值的降低，围填海后用于建设用地的生态服务价值损失最大，其次为耕地，再次为水产养殖。水产养殖和农业种植本身是保障生态安全的一项重要措施。通过水产养殖和农业种植既可以保持水土、保障粮食安全，还可以形成新的湿地和生态系统，增加生物多样性，改善生态环境，同时还具有生态景观与生态防护功能。因此，在空置围填海区开展渔业—农业—工业与城镇建设的梯度开发，可减少或延缓围填海造成的生态服务价值损失，具有显著的生态性。

3.2围填海存量资源梯度开发的技术经济可行性分析

开展围填海存量资源梯度开发的技术经济可行性主要体现在农业种植土和灌溉条件是否满足生产要求。目前，耕作层土壤剥离再利用工程的全面推广和海水稻技术的突破为空置围填海区发展滩涂农业种植提供了经济可行的途径。

“耕作层剥离”也被称为“移土培肥”，即把农田肥土层剥离出来，转移至原来较贫瘠的土地上，是近年来我国耕地保护、土地管理、农业发展领域的一项新事物。耕作层剥离再利用为农业用海与工业城镇用海相互转换提供了技术支撑。对空置围填海区实施耕作层覆盖后，通过适度的翻耕和培肥，可以快速改善土壤质量，降低农业生产成本，提高农业种植的纯收益。当农业用海需转换为工业城镇用海时，仍可通过耕地层剥离再利用实现耕作层资源的保护与利用。

現有的耐盐碱水稻可以在盐分浓度3～8咸水（用淡水稀释海水）灌溉条件下种植。除种植海水稻之外，部分地区进一步开展滩涂围垦地农渔业融合试点，如象山县开展“海水稻—鱼（虾蟹）”共生试点种植养殖，以进一步提高亩产效益。以往由于滩涂围垦开发投资大、周期长，且土壤脱盐脱钙的过程长、见效慢，因此发展农业种植业经济效益不高，短期内投资回报率较低。但随着耐盐碱水稻技术的突破，滩涂农业种植的经济效益得到了一定的改善与提高。

因此，对于空置围填海区开展梯度开发，可增加海域空置期间农渔产品资源的供给，显著提高经济效益与社会效益。

3.3围填海存量资源梯度开发存在的制约因素

围填海存量资源梯度开发本质上是空置围填海用途转用机制。国土空间用途管制是党的十八届三中全会以来中央做出的重大决策部署，是推动生态文明建设的重要措施，目前还处于探索阶段[11]。国土空间用途管制立足于自然资源的载体使用监管，是自然资源监管体制的起始点和自然资源生产监管的基础。实施国土空间用途管制，需要涉及规划（即方案编制）、实施（即审批许可）、监督（即监察督察）3个环节[12]。

现阶段开展围填海存量资源梯度开发存在的制约因素主要有两方面，分别是与海洋功能区划的符合性及配套管理制度。

首先，围填海存量资源梯度开发不同阶段的用海均须满足海洋功能区划。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）将海洋功能区划制度明确为我国海域管理的基本制度之一，围填海存量资源梯度开发必须与海洋功能区划相符。根据海洋功能区划，每个功能区有对应的基本功能、兼容功能及用海方式管控要求，这就要求该功能区兼容梯度开发中的所有用海功能。然而实际区划方案并不能满足这一点，例如大部分工业与城镇用海区在未开发前兼容渔业用海，但不兼容农业用海，这就导致农业、工业与城镇建设的梯度开发无法实现。因此需要在功能区划管理要求中设置兼容要求才能满足梯度开发的需要。

其次，围填海管理的法律法规和配套制度还不完善，对于权利衔接的程序转换规定、海域使用金缴纳方法等都缺乏具体的实施细则。《海域使用管理法》第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记的申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用证书，确认土地使用权”。《海域使用管理法》作为目前规定变“海”为“地”权利转换途径具有最高法律效力的文件，对两种不同权利的转换只有一个条文涉及，没有细化相关程序和条件，缺乏可操作性[13]。围填海存量资源梯度开发过程中不同开发阶段之间的转换可能涉及权属管理、使用金征收等方面的问题，涉及不动产权证的初始登记、变更登记、注销登记等相关流程，而目前相关法律法规对此没有明确的规定，因此，需要进一步制定细则予以完善。

4围填海存量资源梯度开发实施保障措施

自然资源部的组建为围填海存量资源梯度开发的实施提供了新的契机。自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，使围填海管理有了统一的主体，有效地解决了围填海存量资源梯度开发在用海与用地权利转换过程中的行政难题;探索多规合一的国土空间规划，统一行使所有国土空间用途管制职责，有利于建立围填海存量资源分级分类管理、区域准入机制和加强用途转变许可管控。国土空间用途管制不限于用途，而是涉及用途类型、方式、强度、环境等多维管控[14]。为加强围填海存量资源的用途管控，在海洋功能区划管理要求中设置兼容功能时必须详细标明梯度用海的位置、范围、用途和期限。对于开展农渔业用海的区域，需加强农渔业污染控制要求，防止养殖自身污染和水体富营养化，加强农业面源污染物排放控制，保持海洋生态系统结构和功能的稳定。

5结语

本研究以围填海存量资源优化利用为出发点，立足淤涨型滩涂演变的自然规律和海域的多功能性，借鉴梯度开发理论，提出围填海存量资源梯度開发模式，为提高围填海集约节约利用度、创新基于陆海统筹的围填海配套管理制度提供新思路。通过围填海存量资源梯度开发，促进沿海地区加快转变发展方式，最大限度减少海域和海岸线资源的新增消耗，最大限度降低对海洋水动力和生物多样性的影响，更好地适应新时代高质量发展要求。

参考文献

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