机构改革背景下地方政府应急管理机构变迁的走向

张坤

摘 要：随着我国经济发展水平的提升，政府服务意识的提升，一场涉及全社会福利和人民生活福祉的改革正在不断向纵深发展，在政府不断提升自身行政艺术的同时，应急管理机构也面临新的变迁。本论文将结合机构改革背景下地方政府行政模式的变迁，简要阐述和分析应急管理机构发展的走向。

关键词：机构改革;地方政府;应急管理机构;趋势与展望

一、机构改革背景

面对这纷繁复杂的国际形式，面对到2020年建立全面小康的行政目标，伴随着我国改革开放的全面深入和社会改革进入深水区和攻坚战，我国的地方政府机构的改革承担着越来越大的压力，要实现越来越高的管理目标和服务目标。

为顺应新时代的需求，我国中央政府积极加快推行地方政府机构改革的工作，建设能够让人民满意的服务型政府，自2018年《中共中央关于深化党和国家机构的决定》文件下发之后，地方政府机构的改革已经缓步推进，将以人民为中心，将以提高政府服务能力和行政效率为两项抓手贯彻落实。

我国是一个自然灾害多发的国家，随着全球气候恶劣，近年来我国所面临的灾害等级也越来越高，对政府应急管理的能力要求也越来越高。在机构改革的背景之下，地方政府的应急管理机构也将面临改革和转型升级的必要。

二、地方政府应急管理机构变迁

地方应急管理机构的发展经历了三个不同的阶段。

第一个阶段是从1949年我国建国以来，由地方政府组织而成的应急管理体系，体系内的每一个部门都管理相对应的灾害问题，例如面对洪水就由专门的抗洪部门进行管理，面对旱灾就由专门的抗旱部门进行管理，体系内的其他部门从旁协助，同时各个专门的部门还承担着对该项灾害的预防预报、灾难分级等工作。

该阶段的应急管理部门是比较单一的管理方法，虽然每个部门都有专人专项进行应对和管理，专业化程度和应急处理能力能有一定的保障，且在针对突发性公共事件时，能够迅速反应并投入到应急救援之中，分工明确，见效较快，但是其单一性的特征也存在问题。在公共事件中，不同的自然灾害可能所会遇到相似的处理方案，但是每个部门都有同一职能的行政人员，职能重复，增加了人工开支，再加上部分公共事件的发生频次低，发生几率小，部门机构可能全年无事，而部门机构可能全年无休，也是一种资源的浪费。随着跨领域、跨专业、跨地域的公共事件频繁出现，综合性、复杂性的公共危机不断爆发，这种单一型的应急管理模式已经很难做到统筹多部门进行综合救援，在2003年社会性公共事件“非典”事件出现后，给这种单一的应急管理模式沉重打击，应急管理机构迎来了第一次改革。

第二个阶段应急管理机构的改革重点偏向于提高部门的综合管理能力和协调能力，增设了有关应急管理的议事协调机构，议事协调机构在应急管理系统内发挥协调和引领的作用，在应对紧急公共事件时启动应急管理的联席会议制度，以便于综合协调各个部门，进行统筹管理和应对，提升综合应急能力。

第三阶段的应急管理体系的改革则是更倾向于观念的转变，随着我国党和政府的执政行政理念转变，“官本位”、“政府中心论”等思想受到了批判，大力强调起权来源于民服务于民，所以在该阶段，服务于民的思想也被贯穿到应急管理的方方面面，应急管理的工作不再只是遇到突发事件时的应急措施，而是融入日常建设工作的议程，并且将不断探索、不断完善、不断改进作为应急管理部门的日常工作。其次推行“一案三制”建设，自然灾害和公共事件被统称为“突发事件”。在此基础上，突发事件的管理制度包含组织体系、一般程序、法律规范和行动方案，应急管理办公室对突发事件的应急管理发挥主要作用，其附属和协助的议事协调机构和联席会议制度，综合性协调性的应急管理体系逐步形成。

三、应急管理体制发展趋势及展望

随着我国地方政府机构改革的政策落地，地方政府要转变长期以来管理的行政方式，发挥“俯首甘為孺子牛”的公仆精神，为加强应急管理部门的服务意识，落实以人民为中心的发展思想，加快转变政府职能，有效提高政府治理能力做出改革。

在这样的发展趋势下，未来我国地方政府的应急管理部门，应着重加强一个核心多方协助的统一领导的应急管理体系格局，地方政府应该加强与中央政府的配合，协助跨地域性的重大突发事件的救援和治理，例如在四川汶川地震中，地方政府不只是自主救援，还配合中央应急总指挥部派遣的军队参与了行动，在应急救援和突发事件处理中发挥的效果令举世瞩目。

未来地方政府的应急管理机构的综合协调职能将会被更加完善，应急指挥部门的协调能够得到更加有效的发挥，在处理突发事件中协调管控各个部门的能力会更加提升，部门之间功能协作和部门的联合也会更加完善，能够在紧急事态发生时快速形成大范围的综合管理。

在未来地方政府的应急管理机构还会在原本单一的应急管理模式上有所创新，形成分类管理的模式，能够将各个单一的应急管理部门进行分类，台风、洪涝、旱灾等气象灾害将分为一类，传染性疾病等将归为公共卫生事件，其余则归为社会安全事故和事故灾难等。不同类目的突发事件都由相应的部门进行预防和管理，其余部门发挥协助。分类管理模式的出现既保留原本单一性应急管理模式的高效和专业性，又强化了其综合管理能力和系统的协调性能。

四、结语

应急管理机构就像是大桥上的栏杆，具有防范未然和紧急处理的功能，加强应急管理机构的改革，既是新时代加强政府职能转变，加强政府行政能力的需求，又是提高人民生活安全度，增强社会安定的需求。地方政府的应急管理机构应该加强优秀经验和案例的交流，推进自身的机构改革。

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