提高蓝盔警察安全性 促进国际和平与安全

人物简介

杨少文，1986年毕业于中国人民警官大学（现中国人民公安大学），毕业后进入公安部工作，1995年获英国莱斯特大学硕士学位。在30多年警务工作中，他在国际警务合作、国际维和行动等方面积累了丰富的经验。2006年至2011年，杨少文担任中国驻美国警务参赞，回国后任公安部国际合作局副局长、国际刑警组织中国国家中心局副局长。2016年4月起担任联合国维和行动部警察司副司长。2017年，在“维持和平人员国际日”授勋仪式上，杨少文被授予“联合国和平服役勋章”。2019年3月，本刊编辑以电子邮件的方式对杨少文进行了采访。

杨副司长，您好。感谢您接受杂志的采访邀请，请介绍一下联合国维和行动的总体情况。

杨少文：联合国维和行动至今已有71年的历史。联合国第一个维持和平特派团成立于1948年5月。当时，联合国安全理事会授权向中东部署少量联合国军事观察员，以建立联合国停战监督组织，负责监督以色列与其阿拉伯邻国之间的停战协定。70多年来，逾百万维和人员集结于联合国的旗帜之下，先后参加了70多项联合国维持和平行动。目前，来自125个国家的超过10万名军警和文职人员正在执行19项维持和平或政治特别行动，其中有联合国警察参加的十项是维持和平行动，四项是特别政治行动。

长期以来，联合国维和人员（也称蓝盔人员）为全世界饱受战乱、最困苦脆弱的民众带去了和平与安定生活的希望。他们常常在艰苦而危险的条件下作出奉献与牺牲，使蓝盔人员成为建设与保护和平的象征。

早年间，联合国维持和平行动的目标主要是维持停火和稳定当地局势，从而能够通过和平方式，在政治层面努力解决冲突。这些特派团由军事观察员和配备轻武器的部队组成，负有监督、报告和建立信任的职责，为执行停火与和平协定提供支持。部队和警察成员来自少数几个国家，几乎全部由男性组成。

多年来，联合国维持和平行动不断作出调整，以满足各类冲突和威胁所产生的需求，并适应不断变化的政治和安全局势。如今，维持和平行动涉及方方面面，其目的不仅在于维持和平与安全，还在于推动政治进程、保护平民、解除战斗人员武装、支持选举、保护和促进人权及恢复法治和促进发展。

大部分维和人员为军警人员。但其中有14%为文职人员，他们发挥着各种职能作用，从担任特派团文职领导，到从事政治和民政事务、法治、人权、选举、战略宣传、信息技术、后勤、运输和行政领域的工作。现在，女性维和人员正在发挥越来越突出的作用。她们有的担任军警指挥官、飞行员、军事观察员及其他军警和文职职务，对于提高各特派团的业绩至关重要。

截至2019年2月底，经授权在14个维和行动和特别政治特派团中部署的警察人数为10351人。他们来自86个出警国，41%来自亚洲，37%来自非洲，16%来自中东，4%来自欧洲，2%来自美洲地区， 其中单警为3797人，维和警察防暴队8025人，女性平均比例为13%。

我所在的联合国维和行动部警察司是联合国维和警察的最高指挥机关。设司长和副司长各一人，下辖五个机构。目前，警察司共有来自各成员国着装警察60人（其中中国警察四人），并有少数民事类长期职员和支持类雇员，其中女性占比13%。

您刚才提到了女性维和人员正在发挥越来越突出的作用，联合国为什么重视增加女警的参与？

杨少文：联合国重视维和行动中女警的作用是因为女警在性别平等、激励妇女和女童争取自己的权利和从事执法职业等方面发挥了模范作用。此外，女警为妇女和儿童提供了更大的安全感，改善了执法机构与当地妇女的交流，并加强了执法机构对其的支持和帮助。

女警的代表性还体现在警察机构改革、重组或重建时，能够帮助恢复人们尤其是妇女和儿童对警察的信任和信心。在设计、落实、监督或评估警察部门立法、政策和方案时，结合了女性和男性警察的经验和观点后，国家警察部门能更好地响应所有人的需要。

女警的参与对联合国警察的所有活动至关重要，有助于促进法治、情报、规划、领导力、调查及公共秩序管理，加强东道国警察能力建设，建设面向社区的警务，以及提高性别意识并动员社区参与等活动。女警还帮助联合国解决和应对性剥削和性虐待。

联合国警察正致力于招募更多女性警察。2009年8月，联合国发起了“全球努力”的倡議，并与会员国及国家警察部门合作，希望在全世界招募更多的女警参与到联合国警察行动中来。

“全球努力”向会员国提出以下倡议：

制定一项政策，规定派遣的女警比例与国家自身的女警比例相同。

审查其国际部署的招募要求和程序，确保女性候选人不受申请限制。

考虑为在维和特派团任职的人员提供激励措施。

联合国与会员国密切合作，规划、资助并实施了具体培训，以增加能够作为联合国警察参与部署的女性警察人数。与此同时，会员国还努力提高参与部署的女警人数，以满足维和行动的需求。倡议发出后，女警人数从2009年的占警察总数的7%增加到2018年的20%。但是还需要做更多的工作，安全理事会第2242（2015）号决议重申了增加女警人数的目标，规定到2020年联合国的女性警察人数增加一倍。按照古特雷斯秘书长2017年出台的新的女性平等战略，维和行动部制定了《着装人员女性平等战略》，警察司制订了相应的行动计划。目标是到2028年，女性单警达到30%，女性防暴队员达到20%，任务区的女性政府派遣警察达到30%，总部的女性政府派遣警察达到35%。

请您介绍一下联合国任务区维和警察的安全状况和难点，联合国现有的保护维和人员安全的措施，以及警察司会采取哪些措施适应形势要求，维护维和警察的人身安全。

杨少文：联合国维和人员在全世界最具挑战性和危险性的环境下执行任务和开展行动，因此面临着巨大风险。自1948年以来，已有3500多人在执行联合国和平行动期间遇难，其中有943人因暴力致死。自2013年以来，伤亡人数激增，有195人在恶意暴力袭击中丧生，这一数字比联合国历史上任何其他五年期间的暴力致死人数都要多。另外，任务区的生活环境通常十分恶劣，自然灾害频繁，道路条件极差，热带传染疾病盛行，特别是近年来在非洲利比里亚和刚果（金）爆发的“埃博拉病毒”具有极高的致死率。局部战争、内战、部族冲突、种族屠杀、暴力恐怖、跨国犯罪不断，急需人道主义救援的流离失所人员和难民人数达到一千多万。

除了上述的安全挑战外，维和警察由于多从事巡逻、安保、社区警务、调查犯罪、培训当地警察等一线任务，大部分时间都是在联合国营地外工作的。有的任务区单警以前是需要在社会上自行解决住宿和生活问题，因此都面临不同程度的安全风险。特别是在马里任务区，暴力恐怖袭击频繁，地雷爆炸装置对营地内和外出巡逻、护送车队的维和人员造成极大威胁。在中非、刚果（金）、南苏丹和达尔富尔等任务区，面临所在国政府军的种种刁难和限制行动自由以及武装团伙的暴力袭击和刑事犯罪等问题，时而造成维和人员伤亡事件。近年来相继发生过警察防暴队人员被歹徒抢劫袭击致死和维和警察被武装团伙绑架事件，并且肇事凶手无法确认或被绳之以法。

联合国安全部门（UNDSS， Department of Safety and Security）是联合国负责人员安全的主管部门，并在世界各地联合国驻地机构和维和任务区都有专业安保人员负责安全事务，有一套完整的安全规定和操作手册，包括在各种紧急突发事件、遇袭或犯罪、自然灾害和交通事故情况下的应对措施和撤离预案。所有联合国工作人员在报到后都必须完成有关安全知识和须知的网上培训课程，安全部门人员对到访本地的人员都有强制性的安全情况介绍会。联合国警察在本国培训期间，都必须有安全培训，包括急救课程，到了任务区后，都必须接受安全培训，熟练使用由本国或联合国配发的个人防护装备。防暴队还要经常与维和部队共同进行营地防护演习训练、防止爆炸装置的专业培训以及在其他紧急情况下自救或协助救援的协作。

针对上述不断增加的安全威胁和风险，联合国秘书长古特雷斯于2017年11月任命巴西前中将桑托斯（Carlos Alberto dos Santos Cruz）负责开展高层审查，以确定近年来暴力事件造成联合国维和行动人员大量伤亡的原因，以及减少伤亡的方案。该审查小组访问了联合国派驻在刚果民主共和国、中非共和国、马里和南苏丹的维和行动，查阅了联合国内部数据，并进行了160次访谈。联合国于2018年1月22日发布的题为《提高联合国维和人员安全》的报告指出，随着武装集团、极端分子、有组织犯罪以及其他犯罪分子和威胁激增，联合国维和行动不再为维和人员提供“自然”保护。对于维和军警和文职人员来说，提高自身能力比规避风险更为安全。审查小组确定了联合国和会员国必须采取行动减少伤亡的四大领域，包括改变思维方式，使维和人员意识到风险，并有权主动阻止、预防和应对袭击； 提高能力，使特派团和维和人员能够在高度危险的环境中进行装备和训练； 实现与特派团任务相一致的“对威胁敏感的特派团追踪”系统（threat sensitive mission footprint），并减少特派团所面临的威胁；加强问责制，确保有能力采取行动预防伤亡的人员履行其职责。

2018年，联合国总部又通过对一些安全风险较高的任务区的情况调研和对一些造成伤亡袭击事件的调查报告，提出了一系列建议，包括秘书长提出的“以行动支持维和”倡议和已有130个成员国和六个国际组织签署的“责任共担协议”，协同各成员国和任务区制定了相应的措施，旨在全面提高工作能力和水平，确保维和人员安全。

为切实落实上述报告中的建议和秘书长倡议，联合国维和行动和外勤支助部门成立了专门的工作组，我本人也是该工作组核心成员。同时要求安全风险高的五个任务区（马里、中非、南苏丹、刚果金、达尔富尔）也成立了相应的工作组，并分别制订了总部和各任务区的行动计划，定期召开协调会和实行月度报告制度。该计划侧重于三个主要领域：运营行为和思维方式、能力建设和准备以及总部和实地提供支持的問题。

针对维和警察的安全问题，我本人牵头成立了警察司的工作组，制订了详细的工作计划，并要求各任务区警察部门分别制订行动计划，实行月度报告制度，定期或不定期召开视频工作会议，监督落实行动计划的进展情况。这些行动计划主要包括以下措施。

一是改变思维方式。在指挥体制、危机处置、行动计划与应急预案、防暴队和单警人员安全意识等方面进行全面梳理整顿。

二是提高能力。全面核查防暴队和警务人员的自带装备是否齐全，符合标准且状态良好，并对短缺或功能损坏的及时补充和维修更换。加强医疗急救设施的完善和保障。加强任务区有针对性的安全培训和演习，特别是预防和处置暴力恐怖袭击、地雷爆炸装置的识别和处置、营地安全防御工事和协作机制等，并检查更新培训材料、课程，使之更符合任务区的实际需要。大力加强维和情报信息收集和分析工作，及时掌握任务区安全形势变化和预警。

三是根据风险调整任务责任区。对任务区的安全风险进行全面评估和等级分类，适时调整任务部署、处置武装冲突或暴力行为的原则和相应措施，以便既完成授权任务，又更加增强安全意识，规避风险和安全威胁。

四是加强问责制。各级指挥官都要加强责任制，对防暴队和单警开展月度核查制度并向警察司报告，包括发现的问题和整改措施。严格实行绩效管理。警察司制订了关于防暴队绩效管理的标准操作程序，于今年4月开始实施。警察司还将组建机动工作组，赴各任务区开展核查与培训工作。

五是改善维和警察的福利待遇和营地设施安全。要求单警在联合国营地内住宿或达到安全标准。

六是加强与出警国的合作。要求加强对所有防暴队和警队派遣前的培训，并提供各任务区的实际情况要求和安全风险，加强有针对性的培训。加强对防暴队和警队装备的配备和及时更换，鼓励使用高科技装备来提高效率和战斗力。警察司已采取系列措施，加强对所有防暴队和警队的派遣前甄选与核查，只有考试合格者才能派遣。

七是加强维和警察纪律。对违法违纪特别是性剥削行为实行“零容忍”。

您作为联合国警察司副司长，也是在联合国任职的中国籍重要官员。请谈谈中国警察在参与联合国维和行动中扮演的角色。

杨少文：中国高度重视并积极参与联合国维和行动，曾是安理会常任理事国中派出维和警察最多的国家。自2000年参与维和行动以来，已向东帝汶、波黑、科索沃、阿富汗、利比里亚、海地、苏丹、南苏丹和塞浦路斯九个维和任务区派遣维和警察近2700人次，目前仍有23名中国维和警察在联合国总部和南苏丹、塞浦路斯任务区执行任务。中国维和警察按照联合国“正直、专业、尊重多样性”的工作理念，认真履行打击犯罪、保护人权、重建当地执法力量等职责，积极承担保护平民、执勤巡逻、要人警卫、社区警务、处置群体性事件和培训当地警察等工作，努力克服任务繁重、工作环境高危、生活环境恶劣等困难，主动作为，忘我投入，出色完成了各项维和任务，为驻在国恢复和平与稳定，保护当地人民群众的生命财产安全作出了重要贡献。在执行任务中，中国维和警队坚持最高标准、最严纪律，始终保持良好声誉，成为各国维和力量的标杆，由此形成的队伍管理经验做法，对各国警队都有较强的示范效应。中国警察防暴队还打造“情报信息主导维和勤务”的中国模式，被联合国在各任务区推广。同时，我们也作出了巨大牺牲。2010年，我八名维和警察在海地地震中牺牲，为人类和平事业献出了宝贵的生命。

近年来，中方在能力建设和人员培训方面大力支持联合国。2013年7月，中方在维和警察培训中心承办了联合国维和警察甄选考官培训班；2014年6月，承办了联合国维和警察“战略指南框架”行动研讨会；2017年7月，承办了联合国维和警察甄选评估标准研讨班。2018年，中方承办了第一届联合国警察指挥官培训班、联合国维和警察防暴队教官培训班和绩效评估标准程序研讨会。

2018年3月，联合国秘书长古特雷斯在访华期间专程到中国维和警察培训中心参观并检阅了防暴队。他感谢中心为受训警察提供高质量的培训，表示接受培训的中国警察和外国警察将来都要被派到任务区执行维和任务，他们甘于奉献，有能力为当地警察提供支持或在当地重建阶段为当地警察开展培训。这些维和人员以最严格的标准、最严明的纪律、最崇高的责任感保护当地民众，在圆满完成任务的同时，不会犯性剥削与性虐待这类让联合国蒙羞的错误。他坚信经过中心培训到任务区执行维和任务的警察既能充分保护当地的民众，又会兼顾尊重他们的人权。他还说联合国正在进行一场重大的改革，专门提到3月28日联合国召开了公开会，讨论维和行动的未来。他说，有一点毋庸置疑，中国维和警察培训中心将会成为新时期维和工作的重要支柱。他说，如果我能够提个愿望，我希望世界上所有的维和培训中心都能达到你们的标准、质量和高效。然后他向中心的工作人员表达了深深的谢意、崇高的敬意和由衷的祝福；同时向所有的中国维和警察表示：“能有你们这样的同事，我感到荣幸。”

2018年10月，在北京举行的第八届香山论坛上，联合国主管维和事务的副秘书长拉克鲁瓦表示，中国已成为联合国维和行动最重要的贡献国，我们期待更加密切的合作伙伴关系来继续加强维和。

2018年6月，公安部常务副部长王小洪率团参加联合国第二届警察首脑峰会，就是表明中方支持联合国在维和建设领域发挥积极作用，并愿在联合国框架下参与全球治理体系改革和建设，推动构建普遍安全人类命运共同体的坚定态度。会上，他主要阐述了三个方面的内容：一是介绍习近平主席2015年9月出席联合国维和峰会承诺落实情况，二是提出了中国对联合国维和警务的三点主张，三是作出了支持联合国维和警务的四点承诺。

在新的历史时期，中方对联合国维和工作的支持力度进一步加大。中国设立中国—联合国和平与发展基金，其中一部分用于支持联合国维和行动，目前已支持开展了维和突出问题的调研工作，并形成有关报告。同时，中方高度重视联合国维和警察能力建设工作。除举办常规的维和研修项目外，2018年我们还做了新的尝试。中国第五支赴利比里亚维和防暴队在联合国授权下，对利警方进行了培训，帮助其建設了一支150人的国家警察防暴队；之后我们还将陆续派出教官团开展系统培训，利方反响良好。今年和明年，我们将与巴基斯坦、尼泊尔、约旦等国举办双边维和培训班，并派出教官团赴南苏丹等国开展有关培训。此外，我们还与联合国警察司保持沟通，积极响应其新提议，愿向任务区派遣警务专家组，并与联合国共同组建巡回教官团，赴任务区开展培训。在纽约期间，古特雷斯秘书长还单独会见了王小洪副部长，就深化双方在维和领域合作交换了意见。可以确定的是，中方将会进一步加大力度，支持和参与联合国维和行动，为维护世界和平发挥更大作用。

从中国公安部机关到联合国警察，职位和身份的变化是否让您对联合国警察维和工作有了一些新的认识？

杨少文：加入联合国警察后，我实际感受到当前联合国维和行动呈现挑战性加剧、不确定性因素增多、安全危险上升、持续时间长等特点。尤其是2013年以来，一些任务区针对联合国维和人员的恶意袭击急剧上升，重大人员伤亡事件不断发生，武装冲突、种族矛盾、各种暴力犯罪活动加剧，大量平民流离失所，需要人道主义帮助，加上各种疾病和恶劣环境的挑战，维和警察面临的形势严峻复杂。另一方面，一些当事国的政治和解进程长期停滞不前或难以取得实质性进展，在政府职能管理、警察执法和法治方面能力低下或缺失，腐败、违反人权现象严重，需要联合国的长期帮助和支持。因此，联合国维和警察通过提供政策指导、警务改革、行动支持、能力建设、咨询培训、技术援助以及临时替代警务执法职能等安理会授权范围内的活动，帮助和支持所在国制止冲突、预防、调解和消除冲突隐患、参与支持政治和平进程，建立和维持社会秩序和长久和平。

在工作中，我切实体会到维和警察的作用是不可替代的，也是贯穿和平与安全全过程的。从维和行动的策划、建立、实施到最终的撤出，甚至维和行动结束后也需要警务能力建设的长期支持。今后，多层面复合的维和行动，包括政治任务区和非维和行动情况下的国家和平建设，需要更多训练有素、具备专业知识和外语能力的警察，包括成建制防暴队，社区警务、刑事调查、大型活动安保、打击网络金融毒品犯罪、性暴力犯罪、反恐、防暴、处置骚乱、法律咨询、战略计划等方面的专家，并更多地应用高科技手段和警用装备，同时还需要招收更多的女警，来更加有效地完成安理会授予维和警察的任务。

今后，随着一些维和任务区的转型和缩减，维和警察的工作重心将逐渐由维和行动转向预防冲突和建设可持续和平。维和警察任重而道远，将继续发挥更大的作用。

（责任编辑：张敏娇）