井灌区地下水水权交易机制与保障措施研究

2019-09-10郭晖范景铭陈向东

人民黄河 2019年6期

郭晖　范景铭　陈向东

摘要：井灌是中国北方地区农业灌溉的主要方式，长期粗放的灌溉方式导致井灌区地下水超采严重。为有效治理地下水超采，除行政与工程手段外，水权交易也能为井灌区地下水的开发与保护提供一种有效机制。从可交易地下水水权的界定、适用范围、准入条件、交易模式、价格机制等方面对地下水水权交易理论进行了综合分析，并结合井灌区的特点，提出了井灌区地下水水权交易机制，明确了交易保障措施，初步构建了井灌区地下水水权交易制度框架。建立井灌区地下水水权交易制度既是井灌区地下水保护的客观需要，也是市场经济條件下井灌区地下水管理改革的必然要求，具有现实的可行性和紧迫性。

关键词：水权;水权交易;地下水保护;井灌区

中图分类号：TV213.4

文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000- 1379.2019.06.012

为保障经济社会发展所必需的水资源供给，中国从20世纪70年代开始大规模开发利用地下水。农业是中国地下水用水大户，全国开采地下水的65%用于农业灌溉[1]。中国的井灌区绝大部分位于年降水量1 000 mm线以北，井灌是中国北方地区农业灌溉的主要供水方式[2-3]。长期粗放的灌溉用水方式导致井灌区地下水被过度开发利用，中国北方地区相当多的井灌区地下水超采严重，地下水位持续下降，浅层地下水日渐枯竭，深井灌溉日益增多。仅依靠行政手段加工程手段的水资源管理方式难以从根本上解决井灌区地下水资源高强度开发与低效率使用之间的矛盾，地下水资源破坏与浪费严重，由此造成了一系列严重的生态环境问题[4]。党的十八大以来，中央明确提出健全自然资源资产产权制度和有偿使用制度，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，为改革井灌区地下水资源管理和开发利用方式指明了方向。具体到实践就是通过建立健全井灌区地下水水权交易制度，充分利用市场机制，实现井灌区地下水资源的合理开发、节约保护、优化配置和高效利用。国际上，澳大利亚对地下水交易开展过研究，并在南澳大利亚州、西澳大利亚州等地区推动了相关的实践[5-6]。在国内，水利部水资源管理中心与河海大学联合开展了地下水资源产权制度框架研究，提出了地下水取水权转让制度框架一]：葛颜祥等[8]研究提出了地下水可交易水权制度框架：董四方等[9]研究提出了地下水资源确权登记方法：张君[10]研究提出了地下水水权交易制度构建方法：陈益龙[11]研究提出了地下水水权交易法律保障要求。笔者在地下水水权交易理论分析的基础上提出了井灌区地下水水权交易机制及保障措施。

1 井灌区地下水水权交易的理论基础

1.1 地下水水权与可交易地下水水权的界定

（1）地下水水权。国内外的研究表明，水权是一个涉及经济、法律、文化传统等诸多方面的复合概念。目前，国内对于水权概念尚无法律层面上的权威界定，但水权理论基础源于西方经济学的产权理论，水权是产权的一种类型，已成为学术界的普遍共识。水利部出台的《水权交易管理暂行办法》明确将水权定义为水资源的所有权和使用权。综合国内水权理论研究的有关成果，地下水水权可以界定为：地下水资源国家所有权以及在此基础上分离出来的非所有权的权利人对地下水资源依法或依约定享有的占有、使用、收益和限制处分的权利。

（2）可交易地下水水权。可交易水权制度是开展水权交易的制度基础。依据可交易水权理论，可交易地下水水权可以界定为：符合法律法规的规定或经过依法确认，初始水权明晰，具有私法赋予的排他性、可转让性和可分割性特征，且满足交易准人条件和生态环境及公共利益保护要求的地下水资源使用权（包括取水许可制度下的取用水权，以及水行政主管单位通过水票或者水权证方式认可的用水权益），

1.2 地下水水权交易的概念及内涵

地下水水权交易是指可交易的地下水水权在权利人或用水户之间自愿交易和自由流转的行为，转让的权利不存在不良生态环境影响或对公众及其他用水户产生不可接受的影响。

（1）一级市场中地下水水权交易是政府采用水权拍卖方式对满足一定条件的地下水资源使用权进行出让，地下水资源使用者向国家支付相应的使用对价后获得一定期限的地下水资源使用权，转让方是代表国家行使地下水资源所有权的县以上各级政府或授权机构，受让方是用水户。对于生活用水、公益性的生态用水和农业用水应坚持通过行政手段无偿配置：对于经营性的工业用水和其他用水，可探索通过市场机制有偿取得[12]。

（2）二级市场中地下水水权交易有多种形式：第一，用水户之间的交易。通过一、二级市场获得地下水资源使用权的用水户将其所拥有的可交易地下水资源使用权，通过水权交易市场在平等主体之间自由转让和交易，转让方和受让方均是用水户。第二，政府回购水权。政府为保护生态环境或者调整地下水供给，通过交易市场采取经济手段对地下水资源的用途或供给进行调整，转让方是用水户，受让方是政府或其授权部门。第三，水权收储转让。为解决可交易地下水水权分散，满足一对多、多对多交易的需求，合法设立的水权收储转让机构在特定地下水交易管理单元对可交易地下水水权进行统一收储、统一转让。在收储业务中，转让方是用水户，受让方是水权收储转让机构;在转让业务中，转让方是水权收储转让机构，受让方是用水户。借鉴“水银行”运作模式，通过水权收储转让还可以实现地表水与地下水联动交易[13]。

1.3 地下水水权交易的基础工作

（1）地下水管理单元划分。地下水在质和量上具有良好的稳定性，但连通性受限于水文地质条件。因此，开展地下水水权交易首先应根据当地的水文地质条件划分地下水管理单元，地下水管理单元是具有相对独立性、能够作为完整系统实现总量调控的水文地质单元。划分地下水管理单元的目的：一方面是确定地下水资源可分配总量，为地下水水权初始分配提供依据：另一方面是确定地下水水权交易范围，为开展地下水水权交易划定边界。

（2）地下水资源使用权初始分配。对地下水资源使用权进行初始配置是构建地下水可交易水权制度的前提。具体方法：第一步，对地下水进行科学评价与估算，在维持基本生态用水需要并留有余地的基础上确定地下水管理单元内的可分配总量，并将相应的地下水资源使用权分配到各行政区域;第二步，根据行政区域内各行业用水需求明确各行业用水比例，将各区域地下水资源使用权通过取水许可的方式分配到区域内的生活、工业、农业、服务业等行业供水部门;第三步，根据用水定额将各行业地下水资源使用权分配到最终用水户，实现地下水资源分配到户。

1.4 地下水水权交易的适用范围

（1）依据含水层类型划定。地下水流主要出现在连通性好的地下含水层中，一般流速极慢，因此地下水资源循环周期很长，尤其是承压水，有的循环周期在万年以上。鉴于此，地下水水权交易应限定在浅层地下水，承压水不适合参与地下水水权交易。

（2）依据地下水管理单元划定。在同一个地下水管理单元内开展地下水水权交易，虽然改变了地下水取水和退水的时空分布，但不会对地下水资源造成严重影响。因此，地下水水权交易应在同一个地下水管理单元内实施，跨地下水管理单元进行交易不具备条件。

（3）依据开采区状况划定。依据区域地下水资源开采状况，地下水开采区域可划分为地下水未超采区、超采区（一般超采区和严重超采区）、限采区和禁采区。在未超采区，可以开展符合地下水资源总量控制、用途变更管制和生态环境保护要求的地下水水权交易：在一般超采区和限采区，可以开展符合区域地下水资源总量控制的灌溉用水户之间的地下水水权交易或以调整地下水供给结构为目的的政府回购水权交易：在严重超采区可以开展以生态修复为目的政府回购水权交易或以压采为目的的地表水与地下水置换交易，如南水北调中线工程沿线的水权置换：在禁采区不得开展地下水水权交易。

2 井灌区地下水水权交易机制

2.1 交易原则

（1）可持续利用原则。鉴于地下水资源的特殊性，开展井灌区地下水水权交易应结合超采区治理进行，按照采补平衡的原则，使地下水资源的开发利用与再生恢复速度相适应，实现地下水资源的可持续利用。

（2）兼顾公平与效率原则。地下水资源既是公共性基础资源又是战略性经济资源。为保证社会安定，开展井灌区地下水水权交易应依据井灌区水资源禀赋及供需特点，在优先保证生活和农业用水需求的基础上，按照生态用水、工业用水、其他用水的次序把握水权流转的方向，兼顾各方利益，尤其应注重保护弱势用水者的合法权益，实现公平交易，促进生态效益、社会效益和经济效益的协调统一。

（3）政府调控与市场调节相结合原则。地下水水权是具有公權属性的私权，因而地下水水权交易实质上是一种准市场交易行为。由此一方面决定了政府必须对地下水水权交易进行监管，预防和消除可能存在的不公平交易现象，维护公共利益，把交易的负面影响降到最低：另一方面决定了要充分发挥市场机制的作用来调节交易主体之间的交易行为，实现水权配置的帕累托最优。

（4）强制进场交易原则。地下水具有更多的公共属性，使地下水水权交易涉及更多的公共利益。为规范井灌区地下水水权交易，有效监督交易行为，防范交易风险，保护公共利益，除在同一灌区内的灌溉用水户之间的零星交易外，井灌区地下水水权交易应通过法律规制的方式，实行强制进入依法设立的正规水权交易场所，采用公开交易或协议转让方式进行交易。

（5）交易准人原则。地下水具有比地表水更为复杂的存储和运动形态，一旦遭到破坏短期内很难恢复，因而对于交易限制性条件的要求也更为严格。设置科学合理的交易准人条件可为井灌区地下水水权交易构建有效的安全屏障。

（6）公众监督原则。地下水水权交易具有很强的外部性，可能对生态环境、公共利益、除交易主体之外的特定第三方（以下统称“交易第三方”）产生不利影响[14]。为此，开展井灌区地下水水权交易应通过交易信息公示、听证会等方式畅通公众监督的渠道，提高公众的知情权和参与权，有效维护交易第三方的利益。

2.2 水权确权登记

方式一：核发机井取水许可证（即确权到井）。根据“水量、水位、机井指标”三控制原则，明确每口机井的可开采总量、年度可开采指标以及机井最低水位控制要求，为每口机井办理取水许可证并加装用水计量监控设备，以每口机井年度可开采量作为控制地下水水权交易的基本依据。

方式二：核发用水户水权证（即确权到户）。在同一个地下水管理单元内，通过收集整理待确权地区的社会经济、水文水资源、供用水现状等资料，科学分析当地井灌区内浅层地下水、承压水等各种水源情况，依据最严格水资源管理制度“三条红线”，以用水总量控制指标、用水定额和合法持有土地面积为依据，确定地下水可分配水量，并将地下水水权确权到用水户，发放水权证。

比较上述两种方式，核发机井取水许可证方式需以完善计量监控设施为依托，目前还不具备大规模推广应用的条件。现阶段宜大规模采取核发用水户水权证方式开展井灌区地下水水权初始分配，可分配的地下水水量是区域内可开采的地下水水量减去预留的地下水水量。为充分考虑不同水文年地下水可开采量变化的影响，用水户实际水权应依据比例水权原则按年度确定[15]。

2.3 交易准入条件

（1）符合最严格水资源管理制度。参与水权交易的地下水资源应满足井灌区所在地区对地下水开采总量控制、水位控制和水质控制的要求，这是井灌区地下水水权交易的大前提。

（2）初始水权明晰。进入交易市场进行交易的地下水资源必须有明晰的初始用水权益，这是合法、合理进行交易的基础条件。

（3）水权价值可估。可以估量的水权价值能够杜绝恶意炒作和垄断市场价格的行为，这是实现公平交易的基本保证。

（4）水量计量准确。开展井灌区地下水水权交易必须要有完善的计量监控设施和手段，这是确保交易顺利进行的技术措施。

（5）变更用途合规。地下水水权交易有可能改变水资源的用途，交易后的用途必须要符合国家法律法规和相关产业政策的规定，严格水资源用途变更管制是防止对交易第三方造成不利影响的制度保障。

2.4 交易运作模式

（1）按照交易主体划分。①灌溉用水户之间的交易。适合在农业耕作集约化程度高、取用水计量精确的地区开展，交易的主要目是满足农业种植结构调整的需要，实现地下水资源优化配置和高效利用。②农业用水户与工业用水户之间的交易。一般为长期交易，适合在地下水资源较为丰富、农业灌溉节水潜力大的地区开展，受水的工业企业必须符合国家和地方的水资源用途管制要求。此类交易应慎重。③政府回购水权交易。政府通过回购农业用水户节余的当年水权额度，减少地下水资源开采，并实现地下水涵养。④水权收储转让。合法的水权收储转让机构将零星、分散的农业水权统一收储后向大用水户进行趸售。

（2）按照交易期限划分。①中短期（临时性）交易。灌溉用水户之间开展的一年内或者水权证有效期内的取水量交易，交易期限内不需要更换水权证。②长期交易。地下水水权随着土地承包经营权流转一并交易，或者实施农业节水改造节约的农业灌溉用水向工业企业流转。此类交易期限可能长于取水许可证或水权证有效期，需研究解决交易期限与水权证有效期衔接的问题。

（3）按照交易区域划分。①同机井水权交易（在同一口机井取水用于农业用水户之间的交易）。一口机井可灌溉面积一般在2 hm左右，取用水户一般为3-5个，适合在水权确权到机井的地区开展小范围水权交易。②同地下水管理单元内的水权交易（在同一个地下水管理单元内农业用水户之间的交易）。同一地下水管理单元可大到市（县）范围，也可小到乡（镇）范围，适合在水权确权到户的地区开展较大规模的水权交易。

2.5 交易价格形成

地下水水权交易价格体现了地下水资源的经济价值，对地下水资源合理流转具有重要的引导作用。此处的交易价格专指水资源有偿配置价格，不包括受让方根据自身的用水类型需向国家和供水单位缴纳的各项费用。

（1）灌溉用水户之间的交易价格。由灌溉用水户依据用水的机会成本通过交易平台以市场机制定价，政府一般不直接干预。

（2）农业用水户与工业用水户之间的交易价格。一是水权价格，依据农业用水的机会成本确定，为农业用水户的收益;二是工程价格，包括节水工程改造费、引调水工程建设费、节水设施和引调水工程的运行维护费用;三是补偿价格，包括工业供水因保证率较高致使农业损失的补偿费用，以及必要的治污和生态补偿费用。此类交易对区域用水结构影响较大，定价机制复杂，应由政府制定交易指导价格。

（3）政府回购水权交易价格。为修复生态环境而進行的政府回购水权交易，具有明显的公益性质，其交易价格应参考农户用水的机会成本，由政府定价。

（4）水权收储转让价格。水权收储转让可以实现以市场化手段调整区域地下水供水结构，其收储和转让两个阶段的交易价格应依据市场供求关系形成，通过市场机制自由定价。

2.6 交易第三方保护

开展井灌区地下水水权交易会造成用水户取水和退水发生时空变化，由此可能导致地下水资源的时空分布改变，进而对交易第三方产生影响，这种影响有正效应也有负效应。为有效保护交易第三方的利益，在开展水权交易之前需对交易第三方影响进行科学评估，其依据是水权交易引起的外部性差异：若水权交易使正外部性减小甚至消失，或使负外部性产生或更加明显，则禁止或通过要求合理补偿制约其交易，反之则鼓励其交易：若水权交易不引起正负外部效应变化，则不予干预。

3 井灌区地下水水权交易保障措施

3.1 建设井灌区地下水资源确权登记管理平台

为明确用水户所获得的地下水资源使用权的财产权属性，可借鉴国土部门不动产确权登记方法，按照“摸家底、立账户、建平台”的思路，搭建井灌区地下水资源确权登记管理平台，以取水许可证或水权证为依据开展水权确权登记。平台建设的主要内容：①初始水权确权登记数据库，将用水户信息、地亩数、亩均用水量、分配水权等信息逐一登记入库;②用水台账数据库，按照县、乡（镇）、村、用户4个层级统计每一轮次用水量和灌溉面积：③开发相应接口，将初始水权确权登记数据库和用水台账数据库与水权交易平台系统链接，实现对用水户水权的动态精确管理和水权交易数据全流程留痕处理。

3.2 加强井灌区地下水资源监控系统和计量设施建设

一方面，地下水循环速度极慢，一旦污染再修复治理难度很大，因而开展井灌区地下水水权交易除了要符合地下水管理实行开发利用总量和水位双控制的要求以外，还要符合对地下水水质控制的要求，通过建设完善的地下水资源监控系统可以将地下水开采总量、水位变化和水质状况监测数据作为动态控制指标纳入交易管理范围：另一方面，农业灌溉用水的精确计量和信息化管理是开展井灌区地下水水权交易的技术支撑，但中国地下水计量范围还没有实现全覆盖，很多地方仍采用以电折水的办法计量水量。为全面提升地下水资源计量监控水平，全国井灌区正在推广使用智能机井。虽然单口智能机井建设成本不高，成本在2 500元左右，但是全国井灌区待建智能机井数量多，并且建成后需要日常维护，总成本还是很大的。为加快井灌区智能机井普及速度，各地政府在加大专项资金投入的同时应积极拓展投资渠道，探索采用“PPP”等模式，吸引社会资本参与投资智能机井建设及建成后的运维服务。

3.3 构建井灌区地下水水权交易市场体系

为保证井灌区地下水水权交易规范、有序开展，应构建满足井灌区地下水水权交易需要的交易市场体系。2016年，中国水权交易所开业运营以来，搭建了国家水权交易平台，制定了水权交易规则，开发了水权交易系统，能够为全国各地开展井灌区地下水水权交易提供基础服务。为推进井灌区地下水水权交易，各地可以县域或大中型灌区为单元，依托国家水权交易平台提供的基础服务，因地制宜建设区域水权交易管理和服务平台，以此实现政府对井灌区地下水水权交易的宏观调控和有效监管。

4 结语

水权交易可以缓解井灌区地下水供需矛盾.提升地下水管理水平，为井灌区地下水的节约保护、优化配置和高效利用提供一种有效机制。建立井灌区地下水水权交易制度既是井灌区地下水保护的客观需要，也是市场经济条件下井灌区地下水管理改革的必然要求，具有现实的可行性和紧迫性。构建井灌区地下水水权交易制度一方面需要建立一套完善的交易机制，明确相应的交易保障措施，另一方面还需要在国家层面上进一步完善水权交易法律制度体系。

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