破产管理人选任机制改革的思考

罗迪

摘 要：2007年6月实施的《破产法》历史性地开创了破产管理人制度。但不可回避的是实践中关于破产管理人制度的操作存在种种问题，已经越来越阻碍市场经济的可持续发展，尤其是关于破产管理人的遴选机制。

关键词：破产管理人;选任;改革

根据2007年出台的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称“《规定》”），“社会中介机构及个人申请编入管理人名册的，应当向所在地区编制管理人名册的人民法院提出”。自此，我国各级人民法院根据辖区具体情况分别编制管理人名册，并在个案中，在法院的主导下通过轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人，以促进公平、公正审理企业破产案件，确保破产审判工作依法顺利进行。然而，随着供给侧结构性改革的深入推进，全国破产案件呈现出爆发式的增长，破产管理人名单制度难以适应国家统一开放市场的要求，逐渐暴露出部分问题。

一、当前破产管理选人制度存在的问题

（一）与公平竞争的市场原则相违背

由于《破产法》中并未对管理人的资格做出特殊限定，只要权利人不存在破产法规定的特定禁止情形，均可以作为具体案件的破产管理人。然而，破产管理人名单制度将管理人选聘范围局限于特定名册之中，限制了公平竞争，甚至为中介机构利用入选名单钻营谋利创造机会，严重影响了管理人依法行使职权和正常履行社会责任，脱离了《破产法》的立法本意。在册管理人的工作积极性没有得到充分发挥，而名册外存在大量无法进入市场的管理人。

（二）不利于遴选优质管理人

根据破产管理人名单制度的要求，除非法院认为案件重大复杂，一般可以采取随机的方式指定破产管理人。根据调研情况，此类随机指定工作通常由法院内部主管鉴定等委托业务的技术室负责，但由于潜在管理人数量众多，而技术室对破产业务不够清楚，对案件情况缺乏了解的情况，部分地区存在入选破产管理人专业能力不足的情况，对人才资源造成极大浪费。

（三）易滋生司法腐败

在名册的管理上，目前主要由各中院進行，工作不够到位，存在一定弊端。鉴于入库破产管理人的条件及标准均由负责具体工作的法院设定，且评审委员会成员类型较为单一，评选流程整体缺少公众监督，入选结果的公示制度已不足以确定权利运用的公开透明性，极易滋生司法腐败。

（四）不利于跨区域调动社会资源

关联企业较多的债务人进入破产程序后，需要与经济相对较发达地区的经济主体进行对接洽谈，而较落后地区各自为政的管理人名册通常不能满足发达地区经济主体的需要。

（五）无法满足破产案件日益增长的需要

以江苏省破产案件为例，2018年破产案件量的不断上升，自2018年1月至10月份已经有2000余件，但管理人名册上却只有306家管理人机构和60位个人管理人。由此可见，名册管理人数量和案件数量相差悬殊，已不能满足工作需要。

二、破产管理人选任机制改革的建议

基于上述问题，按照《国务院关于在市场经济体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、国家发展改革委等三部门联合印发的《关于印发<2017-2018>年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案>的通知》和省发展改革委等五部门《关于做好清理现行排除限制竞争政策措施有关工作的通知》要求，为了保证破产案件质量，促进市场公平竞争，特提出以下建议：

（一）取消管理人名单制度，采取公开竞标方式遴选

相比其他法律案件，办理破产案件过程几乎对所有法学学科内容都会有所涉及，是综合运用所有法学知识的过程，存在更多专业性和协调性。优质管理人必须具备法律专业过硬、敏感的商业嗅觉和大局意识。但是，这并不意味着破产案件就必须设立管理人名单才能保证案件质量。同样是专业程度化高的IPO业务，一开始也须经过审批才能从事，但如今律师事务所从事证券业务已不受资格限制。事实证明，放开准入限制、加强监管、充分竞争不但没有使IPO业务混乱无序，反而更有助于其发展。

建议充分发挥市场竞争机制，逐步取消管理人名单限制，建立破产管理人公开选聘制度。各级人民法院应当发挥主导作用，根据破产案件的具体情况及复杂程度，邀请破产企业、破产企业主要债权人及破产企业主管单位的代表等共同组成破产管理人评审委员会，依照公平、公正及公开原则，就参选破产管理人的机构提出工作方案进行公开竞选、择优选任。在具体选任方式上可以参考常熟法院的做法，常熟法院出台了一系列相关规范，形成了创新的管理人选任体制。主要方式是根据案例难易表进行打分，对不同难度的案件实施不同的管理人选任方式;同时量化管理人履职评价，引入盲审评价机制，防止廉政风险。充分的市场化运作，实现了管理人工作态度从“要我做”到“我要做”的改变。

（二）在公开遴选的基础上，构建破产管理人任职标准

建议各级人民法院出台更为科学的管理人任职标准，即根据各省市的具体情况，进行破产管理人规模、从业年限及执业经验等参考标准的设置，从而有效避免管理人队伍人员配置的资源浪费，最大程度地调动专业人才并形成互补关系，促进破产案件顺利办理。

（三）引入临时管理人和管理人推荐制度

破产企业一般经营年限较长，在行业耕耘较深，在其前期正常运营过程中已与律师事务所、会计师事务所等形成相对稳定的合作关系。因此，建议吸收国外的临时管理人制度，允许破产申请人在提出申请时附管理人推荐书，在法院确认受理后作为临时管理人，待第一次债权人会议无异议后即转为正式管理人，以提高破产制度的运作效率，保障债权人、债务人的合法权益。

三、结语

破产审判中存在着许多有待改进的地方，管理人的工作在很大程度上为破产案件的顺利进行奠定了基础，而管理人的选任是其中重要的一环。随着破产案件逐年倍增，管理人选任的改革势在必行，只有坚持是市场化的方向，围绕高效、公平选任制度，才能真正服务于破产审判的发展。

参考文献：

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[3]夏正芳，李荐，张俊勇.管理人选任机制实证研究——以江苏法院管理人选任机制改革实践为蓝本[J].法律适用.2017（15）.