保障性住房项目PPP模式研究

牛德红

摘要：保障性住房建设是我国的重大民生工程，在解决中低收入人群住房困难方面发挥了积极作用，PPP模式是由政府主导、社会参与、采取公开竞争方式建设保障性住房的运营模式之一，在一定程度上解决保障房供给量不足、政府资金匮乏等问题，是保障性住房建设的又一补充形式。文章主要就保障性住房项目PPP模式进行研究，以期推动保障性住房的发展。

关键词：保障性住房；PPP模式；应用研究

一、 保障性住房PPP模式概述

保障性住房兼具福利性和经济性，其需求量大、收益稳定、风险低，同时私人部门可以享受相应的政策优惠和扶持。因此，鉴于PPP的运行方式，其在保障性住房中的应用不仅适用于新建项目，还适用于既有项目；不仅适用于建设和运营方面，在融资及物业管理方面也适用。由此，PPP模式在保障性住房中的参与方式包括：新建项目的PPP模式、已有项目的PPP模式及改扩建维护项目的PPP模式。私人部门参与投资的方式有：股权参与、经营权参与、建立公私合营公司和私人公司通过特许权等方式参与项目建设。

从保障性住房的类型来看，廉租房的收益性明显低于公共租赁房，降低了私人投资者对廉租房的投资热情。但是，这并不能因此全盘否定PPP模式在廉租房领域运用的可行性，在已建成的廉租住房运营管理中采用转移—运营—补贴—转移的形式还是具备一定可操作性的。公共租赁住房本身给予房地产开发商3%的利润，使得PPP模式在该领域的应用范围更为广泛和可行。

二、 保障性住房PPP项目基本运作流程

1、 政府以划拨形式提供建设用地，并予以税费减免；私营机构负责融资，并组织建设；项目建成后，私营机构拥有房屋的全部产权（有限产权）。

2、 运营期内，私营机构负责项目运营，并可以向那些适合条件的被保障人（即住户）分期出售房屋产权，即私营机构和住户共有产权；运营期末私营机构退出时，若仍有房屋产权（残留产权）未售出，则将其无偿移交给政府。

3、 后运营期内，政府负责项目运营，并可以将残留产权继续分期出售给那些适合条件购买的住户，即政府和住户共有产权。

4、 获得房屋全部产权满一定年限后，住户可以市场价格将房屋出售，但必须向政府支付一定比例的差价，即上市缴纳收益。

三、 保障性住房PPP项目主要参与各方

1、 政府。政府是PPP项目的最终拥有者。其主要的职责包括：制定和发布PPP项目的政策与规范；明确PPP项目运作程序以及项目选择；授予特许经营协议；接受项目公司在特许经营期满时移交的项目。

2、 项目发起人。项目发起人一般为项目公司的投资者和股东，即项目的实际投资者和主要承办者。在保障性住房PPP项目中，项目发起人以股东身份根据项目股东协议规定投入项目资本金，并在运营期时根据出资比例进行利润分配。此外，在特许经营协议中签订专门的备用金条款，规定资金不足时由项目股东先行垫付不足资金，避免项目工期延误或中途停工。

3、 住户。保障性住房PPP项目是主要针对在一定时期内无力购买商品房的群體的产品，其住户具有特定性，一般从三个方面进行界定：住房面积、收入标准和户籍。住房面积和收入标准目前各地设定的略有差异。户籍方面，一般是限定在具有一定居住年限的户籍人口范围内。一些城市则将新就业人员和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员也纳入到保障范围，户籍壁垒有所松动。

4、 项目公司。保障性住房PPP项目的法人主体和实施主体，根据政府部门的保障性住房建设标准提供合格的保障性住房；通过招投标方式选择设计、施工及运营单位，确保保障性住房项目顺利完成；与政府部门建立统一的目标并相互合作，在项目变更时以住户的利益为出发点；在项目运营期间收取租金和管理费用，通过上缴税金、偿还贷款和向股东分配利润等方式与政府部门合理分配项目回收资金；在特许期末按照特许期协议中规定的方式，政府部门接受保障性住房项目，或者项目公司按照合同规定继续经营。

5、 金融机构。项目的金融机构是指项目融资过程中为项目提供资金的商业银行和非银行金融机构，例如信托公司。它可以是一家或几家商业银行，也可以是由几十家银行组成的银团。银行参与项目贷款的数目主要根据贷款规模和风险两个因素决定。

6、 承包商。在PPP项目实践中，总承包商通常以项目发起人身份，牵头PPP项目，以股东身份直接参与设计与施工，并享受项目收益。如果总承包是以项目第三方角色参与项目建设，则项目公司则可以通过招投标方式选择进行选择承包商。

四、 PPP模式在保障性住房运营中的应用模式

1、 政府部门与私营企业合资新建。公私合资新建是PPP模式的主要应用模式之一，指的是政府部门与私营企业共同投资新建保障性住房，项目建成后一种运作方式是项目产权归政府所有，政府给予私营企业一定的利润补贴；另一种运作方式是项目所有权暂归企业，政府部门于一定时期内分期回购。政府部门会给予企业一定的土地、税费的优惠，或是在特许经营权内授予企业在周边设施里的开发权、独家经营权。

2、 政府将已建成保障性住房交由私营企业运营。通过签订协议，政府部门将已建成的保障性住房交由私营企业在一定期限内运营，私营企业向政府一次性交付期限内的预期收益。运营期内私营企业可回收成本和获取收益，运营期满后，再将项目交还政府部门。较为典型的是TOT模式。

3、 政府部门向私营企业购买积压住房。当前商品房市场进入低迷期，刚性购房需求趋于饱和，积压住房较多。政府部门可以在这类房源中选取符合保障性住房标准的，以低于商品房的价格向私营开发商购买，再转为保障性住房。较为典型的是PTOT模式。

4、 私营企业进行改建、修建或物业管理。政府部门可以鼓励私营企业对一些旧的、已不太合适居住的住房进行改建、修建，重整之后允许私营企业按照保障性住房的标准在一定时期内运营。另一种应用模式是允许私营企业对保障性住房进行物业管理。较为典型的是服务外包、管理外包和TPO模式。

五、结语

通过对保障性住房项目PPP模式的进一步研究，使保障性住房项目采取PPP模式开发的过程中形成资源共享、长短互补、利益共赢、风险共担的态势。让公私合作的理念贯彻于项目策划、设计、融资、建设、运营、管理的整个过程，将保障性住房项目PPP模式提升到了前所未有的战略高度。

参考文献：

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[2] 田袆萌，刘广平，陈立文.保障性住房项目PPP模式识别与选择研究[J].管理现代化，2016（06）.

[3] 吴夏萍.探析PPP模式在我国保障性住房中的运用[J].全国商情，2015（10）.

（作者单位：山东省临沂市住房保障中心）