城中村存量土地集约利用潜力评价研究

李志超 陈林

摘要：经过40年的快速发展，传统“摊大饼”式的城市发展模式面临重大挑战，在国家严控城市新增建设用地政策的刚性约束下，城市发展从增量扩张转向存量优化成为新常态，这使得城中村存量土地的集约利用成为热点问题。本文以湖北省宜昌市城中村为例，通过“存量土地挖潜容量&效率系数”和“土地集约利用综合指数”计算方法设计，从水平和垂直两个向度，对城中村存量土地的可挖潜容量进行了定量测算、对挖潜前后城中村土地集约利用水平进行了量化比较分析，为城市挖潜提供一定的实践支撑。结果表明，城中村的土地具有较高的开发潜力，可以有效促进土地集约利用水平。

关键词：存量土地；集约利用；城中村；评价；宜昌市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.07.010 中圖分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2019）07-0067-07 文献标识码：A

Research on Evaluating Land Intensive Use of the Stock Land in City Village

LI Zhichao， CHEN Lin

[Abstract] Forty years of rapid development has confronted our cities with a new challenge， which implies that the traditional urban-sprawl mode is unsustainable and the intensive use of the stock land in city village becomes a hot issue. This paper regards the city villages in the downtown area of Yichang as the research object， and try to evaluate the Capacity & Efficiency and the Intensive Use level of the land in both horizontal direction and vertical direction. Results reveal that， the Stock Land in City Villages has a high potential for development and the Land Intensive Use level of that can be effectively promoted.

[Keywords] stock land； intensive use； city village； evaluation； Yichang City

引言

改革开放近40年以来，特别是21世纪以来中国城市发展进入第四波[1]的十多年时间，我国城市建设呈现出惊人的发展速度。这一时期的城市建设，地方政府急于拉大城市框架，城市发展大量采用新城区、开发区、工业区的模式，造成很多村庄被纳入城市建成区范围，其农用地被城市征用，农民也转为市民从事非农就业，但仍然居住在村落空间中，形成城中村现象。城中村普遍具有人居环境质量较差、土地开发利用效率不高、社会治理矛盾突出等问题。

在“严控建设用地增量，盘活存量建设用地”成为当前贯穿城市建设的一项重要政策主线的前提下，如何改造城中村，盘活其低效用地成为城市更新的热点。上海、深圳[2]、广州、苏州、青岛等城市相继出台盘活存量土地的法规和政策，如广州设立城市更新局，供地重心转向存量土地；青岛出台新规，盘活老工业区存量土地。城乡规划领域对城中村问题的研究也逐渐从利益分配[3]、改造模式[4]等问题，逐步转向对土地再开发[5]等具体问题的研究。在此背景下，开展城中村存量土地开发利用潜力评价，并以此为依据，确定城市更新的政策框架与实施策略成为研究的重点。

城中村用地是城市存量用地的重要组成部分。关于存量土地的概念，国外与其相似的概念主要有空地（Vacant Land）[6-7]、废弃土地（Derelict Land）[8-9]、可填充土地（Infill Land）[10]、棕地（Brownfields）[11]等。国内学者赵建超[12]、刘怡等[13]等从不同的角度对存量土地的内涵与类型进行了研究和界定。涉及到存量土地的再开发利用，目前研究较为广泛。孙明芳等[14]、李孜等[15]、唐燕[16]、卞正富等[17]分别对城市存量土地类型中的综合园区、工业老区、工商业废弃地的二次开发利用方法及策略进行了研究。王俊玲[18]引入了土地填充容量的概念，从水平向度对河南省驻马店市的存量土地可开发容量进行了测算。这些研究从整体上来看，重宏观轻微观、重定性分析轻定量分析、重单一维度轻多元维度，而以具象的存量土地类型为例进行细化、定量和多元维度研究的还不多见。

本文从水平向度和垂直向度双重视角，通过“存量土地挖潜容量”和“土地集约利用综合指数”计算方法的设计，以湖北省宜昌市主城区城中村为例，对该市城中村存量用地的可挖潜容量和挖潜后城中村土地集约利用水平进行了量化分析。通过对城中村这一普遍存在的存量土地类型的集约利用潜力评价研究，探寻缓解城市发展过程中土地供给与需求之间矛盾的有效途径，为充分释放存量土地红利提供依据，有利于推动城市集约发展、内涵发展。除城中村外，我国的村庄普遍存在常住人口大量缩减，而村庄建设用地持续增加，形成空心村，造成用地不集约的问题[19]。因此就研究方法而言，本文提出的城中村用地集约利用潜力评价指标与方法，对于分析一般村庄的土地更新潜力，按照精明收缩的思路[20]，优化村庄布局、提高农村土地利用效率，协调人地关系，改善农村人居环境具有借鉴意义。

1评价方法构建

1.1数据来源

城中村的数据主要包含两个来源：一是现场调研的数据，二是城市相关专项规划中的数据。评价体系构建过程中，对相关指标的赋值，来自专家的评价打分。其中，现状土地利用数据及经济、人口相关数据均来源于《宜昌市城区棚户区改造专项规划（2013—2020年）》；挖潜容量测算中，挖潜地块的用地性质、建筑密度、容积率等数据均来自对应的上层次控制性详细规划。

1.2研究方法

在数据采集方面，运用资料收集和实地调研相结合的方法；在数据处理和权重确定上，采用AHP层次分析法，确定各指标层所占的比重；在最后结果的呈现方面，运用比较分析的方法，对挖潜前后土地利用综合指数进行对比。

1.3评价方法

引入“存量土地挖潜容量&效率系数”和“土地集约利用综合指数”两个评价指标，并据此开展评价方法设计，前者直观反映存量土地挖潜可释放的土地开发容量及挖潜效率；后者可以反映在其他经济社会条件不变的前提下，挖潜前后城中村土地集约利用水平的变化。

1.3.1“存量土地挖潜容量”计算方法

在土地开发实践中，主要通过建筑密度和容积率，从水平和垂直两个向度控制土地开发容量（暂未考虑地下空间的开发利用）。因此，涉及到存量土地挖潜也需从水平和垂直两个向度进行全面的测算。同时，由于二者所表征的意义不尽相同，如“水平向度挖潜容量”表示可释放的土地面积，而“垂直向度挖潜容量”表示可新增的建筑总面积，因此在实际计算过程中应分别计算（见表1）。

计算过程具体分为四步：第一步，依据规划剔除现状存量用地中不适宜进行开发利用的地块，余下的即为可进行挖潜利用的地块；第二步，通过与上层次控制性详细规划比对，确定挖潜地块的用地性质；第三步，根据地块的用地性质，确定其对应的开发强度指标，即建筑密度和容积率；第四步，依据表1分别计算存量土地在水平向度和垂直向度可挖潜的容量及效率系数。

1.3.2“土地集约利用综合指数”计算方法

参考相关学者关于土地集约利用水平的评价思路[18，21-23]，构建土地集约利用综合指数评价体系，评价体系共包含三个层次：目标层、因子层、指标层（见表2）。其中，城中村土地利用率计算公式为α=1-β=1-U/S，式中α为城中村土地利用率，β为城中村土地闲置率，U为城中村限制开发土地面积，S为城中村占地面积；单位用地固定资产投资指固定资产总投资与建设用地的比值；单位面积GDP可反映出土地产出方面的经济效益；人口与用地增长弹性系数指城市用地增长率与城市人口增长率之比；绿化覆盖率指绿化总面积与建设用地面积之比，可以反映城市生态环境状况，本文选择人均绿地与广场用地指标来反映；基础设施配套完善程度越高，则城市各项职能发挥得越好，土地的集约利用程度也更高，同时，由于基础设施配套完善程度没有统一的衡量指标，本文选择人均道路交通用地指标来间接反映。

评价体系中相关因子或者指标的权重确定，采用层次分析法并依据专家意见建立判断矩阵，确定准则层中土地开发强度、土地经济强度、土地集约利用趋势、土地可持续利用趋势的权重，并进行一致性检验。之后按照同样的方法分别对指标层各评价指标进行权重计算，得出各评价指标的权重。

2宜昌市城中村存量土地基本情况

2.1宜昌市城市建设情况

宜昌市位于长江中上游，地处鄂西山区与江汉平原交汇过渡地带，是三峡大坝所在地和世界水电之都，也是目前武汉都市圈和成渝城市群两大城市群之间重要的区域中心城市，中心城区面积167平方公里，常住人口约158万。当前，该市正加快建设“既大又强、特优特美”的现代化特大城市，城市骨架不断拓展，城市用地需求不断扩大。快速的城市发展及宜昌作为山地城市的自然条件约束使得土地资源紧缺的矛盾尤为突出。

2.2宜昌市城中村概况

宜昌市各城中村的形成原因虽然不尽相同，但整体上可以归结为两类：一种是早年的缓慢城市化时期，城市项目绕开村庄建设而形成的城中村；另一种是近年来的快速城市化时期，城市骨架迅速拓展、包围部分村庄而形成的城中村。调查显示，宜昌市主城区共有各类城中村90个，占地面积1098公顷，建筑总面积429万平方米，住户2.53万户，约7.5万人（见表3）。

现状用地包括已利用地和未利用地兩部分。已利用地面积664.7公顷，以居住用地为主，还包括部分工业用地、仓储用地、商业用地、公共管理与公共服务用地、道路用地等，其中居住用地面积621.8公顷，占已利用地总面积的93.6%；未利用地面积433.4公顷，为农林用地（见表4）。

2.3存量土地开发利用现状

从用地指标来看，《城市用地分类与规划建设用地标准（2012版）》中确定的城市人均居住用地指标为28.0～38.0m2/人，而宜昌市城中村现状用地在这一指标上为82.89m2/人，是国家标准的近三倍。反映出该市城中村整体上土地利用松散、集约程度较低的现状。

从开发形式来看，现状城中村以低密度开发的城市住区为主，建筑以低层、多层为主，平均层高2～3层，土地效益并没有完全释放。

从开发容量来看，垂直向度上填充容量为429万平方米（建筑总面积）；水平向度上，现状主要以2～3层住宅开发为主，填充容量为171.6公顷（占地面积）。

3宜昌市城中村存量土地挖潜容量测算

3.1可挖潜地块分布

剔除规划中保留的农林用地面积232.0公顷，可挖潜地块的分布笔者在图上标示（见图1）。

3.2挖潛地块用地性质

对照上层次控制性详细规划，确定城中村这部分存量用地各地块的用地性质及面积，并进行用地性质前后对比（见表5）。

3.3挖潜地块开发控制指标

为了简化计算，以上层次控制性详细规划对相关地块的控制指标为依据，对虽然用地性质不同但控制指标相等或者接近的不同用地类型进行合并。其中，将公共管理与公共服务设施用地、绿地与广场用地、公用设施用地、道路交通用地统一合并为新的公共服务设施用地；将工业用地、物流仓储用地统一合并为新的工业用地。合并后，计算得出土地存量土地的用地性质及对应的建筑密度、容积率控制指标（见表6）。

3.4挖潜地块开发容量及效率系数测算

按照表1，从水平向度和垂直向度两个维度，分别计算不同建筑密度水平、不同容积率水平下的存量土地在理论上能够达到的开发容量，并分别将其均值作为最终各自向度上的理论容量值，并计算效率系数（见表7、表8）。结果显示，城中村存量土地，水平向度上挖潜容量为77.9公顷，效率系数0.45；垂直向度上挖潜容量为1224.7万平方米，效率系数2.85（见表9）。结果表明，城中村具有较高的存量开发潜力，且垂直向度在容量和效率上优于水平向度。

4挖潜开发前后土地利用综合指数对比

4.1综合指数评价体系及对应权重

按照表1设计方法，构建城中村土地集约利用综合指数评价体系，并运用专家评价法建立因子层判断矩阵，且λ=4.136，CR=0.050，通过一致性检验（见表10）。同理，可确定指标层各指标的权重。最终确定各类别权重（见表11）。

4.2综合指数测算及对比结果分析

以实施存量土地挖潜开发利用前的各项评价指标为基准，各项取值均设定为标准值100分，依据综合指数测算方法，得出实施存量土地挖潜利用前后，该市主城区城中村土地集约利用综合指数的变化（见表12、表13）。对比结果显示，在其他条件不变的情况下，实施城中村存量土地挖潜开发利用后，城中村土地集约利用综合指数增加54.7个百分点。表明，对城中村实施存量土地开发利用不仅可以充分释放土地利用红利，而且还能够大幅提升城中村存量土地集约利用水平。

5结语

在国家严控城市新增建设用地政策的刚性约束背景下，我国多数城市将面临着越来越大的用地压力，土地资源稀缺成为制约城市发展的重要因素，开展存量土地挖潜势在必行，而城中村作为城市中非常主要的存量用地，成为本文的研究对象。经过以上两个向度的研究分析，结果显示：（1）宜昌城中村具有较高的存量开发潜力，最大挖潜容量和效率系数分别达到1653.7万平方米和2.85；（2）相比水平向度，垂直向度具有更高的挖潜容量和效率系数；（3）挖潜后，土地集约利用综合指数提高54.7个百分点，土地集约利用水平得到显著提升。这说明，由于城市化快速发展而在很多城市普遍存在的城中村，作为一种具体的存量土地类型，其土地具有较高的开发潜力和挖潜价值，通过对这类存量土地合理的开发和挖潜，可以有效促进城市土地集约利用水平，盘活存量建设用地，缓解城市土地供给与需求之间的矛盾，推动城市集约发展、健康发展。同时，应该认识到存量土地的二次开发作为一个系统工程，涉及到土地流转、产权更迭等，在实际过程中应加强顶层设计，并注重与城市土地整理、三旧改造、城市更新等的衔接与联动，不断提升城市土地集约利用水平，实现内涵发展。

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