统筹推进自然资源资产产权制度改革正当其时

郑凯平

近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（下称“《指导意见》”），这对统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，具有重大推动作用。

中国地大物博、自然资源丰富。改革开放以来，我国逐步形成自然资源国家所有和集体所有的二元所有格局，并形成了所有權和使用权分离的产权制度，在促进自然资源合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。

但同时，我国的自然资源资产产权制度又是一项很不完善、很不彻底，且存在多头管理的制度，这就产生了自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全、资源资产流转融资不顺畅等问题，进而导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重。

随着中国经济发展到一定阶段，制度性、结构性、周期性矛盾日益突出，原有劳动密集型、资源密集型、环境污染严重、效益低下、附加值低的粗放发展模式已经不适应新时代的发展要求，必须更加倚重科技创新、管理创新、组织创新、资本驱动、绿色发展、要素市场化配置等作为主要动能。这其中的一个关键点，就是要转变自然资源资产的开发管理方式，通过提升这一领域的全要素生产率和监管水平，实现集约化高效使用。

党中央和中央政府的行动坚定而敏捷。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出，要健全自然资源资产产权制度;2015年9月，中共中央 国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》把健全自然资源资产产权制度列为生态文明体制改革八项任务之首。

2017年10月，党的十九大报告明确指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”，给出了新时代中国经济体制改革的着力点。在提到“加快生态文明体制改革”时，报告提出，要“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。

2018年3月，我国机构改革中首个亮相的部委便是自然资源部。中央对其明确的职责，就是统筹山水林田湖草系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

发展有需求、工作有目标、落地有机构，可以说统筹推进自然资源资产产权制度改革正当其时，接下来就是如何去做的问题。对此，《指导意见》给出了明确的思路和指向。

一是健全自然资源资产产权体系，这说明了这一产权体系“是什么”的问题。《指导意见》明确未来仍要坚持所有权和使用权分离的制度，明确仍将坚持自然资源资产的全民所有制和集体所有制两大所有权制度。在自然资源资产的范围上，明确了土地、矿产和海洋三大类。土地包括了农林牧业承包土地、宅基地和建设用地;矿产主要是石油天然气以及各类有色矿产资源;海洋则包括了广阔海域、无居民海岛、水域滩涂等等。应该讲，这个范围涵盖了地上地下与海洋，将构成非常庞大的产权体系。

二是明确了自然资源资产的产权主体，这解决了自然资源资产“属于谁”的问题。《指导意见》明确，国家自然资源主管部门是全民所有自然资源资产的所有者，省市两级政府可以代理行使所有权。同时要推进农村集体所有自然资源资产所有权确权，农村集体经济组织作为特别法人行使所有权。

三是开展自然资源统一调查监测评价，解决自然资源资产“有多少”的问题。具体方法就是通过全国范围内的调查和动态监测，搞清楚全国自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用情况，摸清底数。

四是加快自然资源统一确权登记，将“属于谁”落在具有法律效力的权证文书上，并建立登记信息管理基础平台。其中，重点是对国家公园等自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间进行确权登记，逐步实现全覆盖，同时划清所有权和使用权边界。在这一方面，过往的实践中，由于所有权不清晰、使用权缺乏保障，很容易出现侵权问题，造成权利人不敢长期投资自然资源，或在合同期内竭泽而渔，出现所谓的“公地悲剧”或“私地悲剧”，严重影响到自然资源资产的开发利用效率。

五是强化自然资源整体保护，以此解决自然资源开发使用的“规范性”问题。过去这些年，经常会有擅自变更土地用途、违规围海填海、违规采砂、私自占有山林等新闻见诸报端，秦岭别墅事件、石家庄鹿泉区别墅事件、黑龙江曹园事件等等，都是侵犯国家和集体自然资源资产产权的典型案例，对所有人权益和生态文明建设都构成很大破坏。同时，《指导意见》从保护的角度提出建立生态保护补偿机制、自然保护地内自然资源资产特许经营权制度，鼓励各方通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间，解决自然保护地内探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞等权利的退出问题，给了自然资源在法律法规框架下的一定腾挪空间。

六是促进自然资源资产集约开发利用，解决自然资源的高效利用问题。《指导意见》提出，要完善自然资源的有偿使用制度和价格形成机制，完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度。特别值得关注的是，这一意见还提出要统筹建立自然资源资产交易平台和服务体系，促进自然资源资产的流转顺畅、交易安全和利用高效。

七是健全自然资源资产监管体系，解决市场运行规范高效的问题。党的十八届三中全会提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。随着市场化改革的深入推进，将有越来越多的资源资产通过市场决定价格和实现优化配置，但同时政府的作用不可或缺。过去几十年，受益于改革开放和市场经济体制的建立，中国经济迸发出巨大的活力，另一方面也必须看到市场的负外部性也在显现，种种违规违法、违背诚信原则、监管套利的行为频频发生，伤害了相关方权益，也使得市场陷于低效、无效。因此，新时代深化改革开放，必须“更好地发挥政府作用”，政府应当吸取过往经验教训，切实将监管职责扛在肩上，引导建立或选择优质的、高效的市场开展自然资源资产交易。值得欣慰的是，此次《指导意见》提出将从政府部门联合监督检查、自然资源部向国务院报告、各级政府向本级人大常委会报告、建立领导干部离任审计和责任追究制度、建立自然资源数据库和同步监督系统、完善自然资源资产督查执法机制等方式进行全方位、全流程监管，非常值得期待。

八是完善自然资源资产产权法律体系，解决法律保护问题。自然资源资产涉及金额巨大、利益方多、开发周期长、环节繁多复杂，必须有法律作为依托。《指导意见》提出要修订完善土地管理法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海岛保护法，并研究制定国土空间开发保护法等等，为自然资源资产的开发利用保驾护航。

九是提出实施保障措施，这是具体实施步骤的问题。《指导意见》指出要建立该项改革工作的工作机制，落实部门责任，制定时间表和路线图，加强跟踪督办;要重点开展自然资源资产价值、国家所有权、委托代理、收益分配、宅基地三权分置、自然资源资产负债表、空间开发权利等重大理论和实践问题研究;要分类推进改革试点，及时总结经验，形成可复制推广的制度成果。

自然资源资产种类多、情况复杂、涉及利益相关方多，推进该项产权制度改革绝非易事，必须从中央到地方多层级多部门统筹推进，需要社会上各相关机构的广泛参与，这将是个长期的过程。对于产权市场来讲，不仅要具备产权界定、评估、流转、融资、信息系统开发等方面的丰富经验，也应积极融入到这一重大的产权制度改革中去，为我国自然资源资产产权制度的改革、为自然资源资产全要素生产率的提升、为助力新时代经济社会的发展做出应有的贡献。

（本文为北京产权交易所推出的财经时事评论系列之六）