长江中上游地区河长制工作进展与思考

冯兆洋 张辉 谢作涛 卞俊杰 刘晓敏

摘要：全面推行河长制工作是党中央、国务院作出的重大部署，是解决当前河湖管理保护存在问题的重要举措。2018年6月底，长江中上游西藏、四川、重庆、湖北、湖南、江西等6省（自治区、直辖市）全面建立了河长制，各级河长积极巡河履职，河长制基础工作有序开展，河湖管理保护已初见成效。梳理了长江中上游6省（自治区、直辖市）河长制工作进展，总结了各地推行河长制典型经验，分析了河长制工作目前存在的问题，并针对性地提出了相关对策建议。

关键词：河长制;河湖管理;长江中上游

中图法分类号：TV213.4

文献标志码：A

DOI：10.15974/j .cnki.slsdkb.2019.07.001

1 研究背景

长江是中华民族的母亲河、生命河，长江流域幅员辽阔，水资源丰沛，水生生物多样，是我国重要的战略水源地和生态宝库。长江上游地区是长江的源头，浅滩和深潭交错，缓急交替的复杂水流孕育了多种珍稀水生生物;中游地区河网纵横，湖泊星罗棋布，是珍稀鸟类、珍稀鱼类的重要活动场所。受水电开发、江湖阻隔、滩地围垦、过度捕捞、工程运行等人类活动影响，长江中上游地区存在生态环境退化、水土流失严重、水资源需求矛盾突出、通江湖泊锐减等问题，亟需采取有效措施从根本上解决。

2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国全面推行河长制。长江水利委员会（以下简称“长江委”）充分发挥流域机构在河长制工作中的协调、指导、监督、监测等作用，加强流域统筹，促进河长制与流域管理深度融合[1-2]，长江流域片河长制工作取得良好成效。长江中上游西藏、四川、重庆、湖北、湖南、江西等6省（自治区、直辖市）是长江委督导检查责任区域，经过近2a的探索实践，积累了大量经验和做法，河湖面貌已有初步改善，也初步缓解了长江中上游地区河湖管护面临的突出问题，但还存在一些问题，需要进一步采取有效措施，加快推进河长制从“有名”到“有实”的转变。

2 河长制工作基本情况

全面推行河长制工作是党中央、国务院作出的重大部署，各地高度重视，大力推进河长制工作。2017年底，四川、重庆、湖北、湖南、江西等5省（直辖市）全面建立河长制，2018年6月西藏自治区全面建立河长制。

2.1 工作方案编制情况

全面推行河长制工作方案是各地推行河长制的纲领性文件，6省的省、市、县、乡4级河长制工作方案全部由党委、政府正式印发实施。重庆市于2018年初对河长制工作方案进行了全面调整，使工作方案符合当地实际情况。湖北省开展了工作方案提质行动，除发文布置方案自查梳理外，还在月推进会、督导督查、验收等工作中予以重点强调和专项督办，使方案质量明显提升。江西省省级工作方案在中央意见明确的6项任务的基础上，结合实际增加了“统筹河湖保护管理规划”“完善河湖保护管理制度及法规”等2项任务。

2.2 组织体系和责任落实情况

6省（自治区、直辖市）均建立省、市、县、乡、村5级河长体系，除江西外均设立双总河长，由党政负责同志担任。截至2018年11月底，6省共设立省级总河长、副总河长21名，省级河长94名，市级河长1 130名，县级河长9 364名，乡级河长44 157名，具体情况详见表1。

6省（自治区、直辖市）均已按要求成立省、市、县三级河长制办公室，多数设在水利部门，落实了办公场所、设备、人员以及基本经费保障，各成员单位职责明确，各部门协同推进各项工作。湖南和其他省份的部分地区由政府相关领导担任河长制办公室主任，大力推进河长制相关工作。

2.3 相关制度和配套政策情况

6省（自治区、直辖市）均已按要求出台了《河长会议制度》《河长制信息共享制度》《河长制信息报送制度》《河长制工作督察制度》《河长制工作考核办法》《河长制验收办法》等中央及水利部明确要求的6项制度并印发实施。同时，各地积极探索，结合实际制定相关配套政策，例如四川省制定了《四川省全面落实河长制工作领导小组运行规则》《10大主要河流省级河长工作推进机制》《四川省河长制工作提示、约谈、通报制度》《四川省基层河（段）长巡河制度》;重庆市制定了《重庆市全面推行河长制主要任务分解》《重庆市河长制工作规定（试行）》2项配套政策;湖北省制定了《湖北省河湖长制投诉举报办理工作暂行办法》《湖北省河湖长巡查河湖暂行办法》;湖南省出台了《河湖日常监管巡查指导意见》。

2.4 监督检查和考核评估情况

为全面推进河长制工作，各省（自治区、直辖市）河长制办公室对辖区内各地河长制工作开展情况进行了多轮次的监督检查和明察暗访，各市、县级河长制办公室也对下级行政区工作情况开展了多次督导，将发现问题及时向有关河长反馈，并狠抓问题整改落实，较好地推进了河长制工作。

针对全面建立河长制工作，6省（自治区、直辖市）制定了详细的考核验收办法，完成了由省对市、市对县、县对乡的逐级考核验收，各地全面建立河长制工作均达到目标要求，全部通过验收。

2.5 河长巡河履职情况

河长巡河是河长履职的重要方式，各地均制定了河长巡河相关制度，对河长巡河履职提出了明确要求。省级河湖长带头履职示范，各级河长积极巡河履职，截止2018年11月底，6省（自治区、直辖市）省级河长巡河118人次，市级河长巡河3 307人次，县级河长巡河72 995人次，乡级河长巡河108万人次。各省（自治区、直辖市）河长巡河情况见表2。

2.6 基础工作开展情况

6省（自治区、直辖市）大力推进河湖管理范围划定、河湖名录、一河（湖）一档、一河（湖）一策等河湖管理保护基础工作。目前，各地河湖名录已全面建立，一河（湖）一档逐步完善，省级河湖一河（湖）一策已全部编制完成，市县级一河（湖）一策也已基本編制完成，河湖管理范围划定工作已制定详细的方案，各项工作正在有序推进。

3 主要经验和做法

中央全面推行河长制决策出台后，各地积极探索，采取多种有效举措，好经验、好做法不断涌现。

3.1 政府主导，高位推动是核心

6省（自治区、直辖市）党委政府把全面推进河湖长制作为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，作为贯彻落实生态文明观的核心抓手，纳人中心任务，坚持政府主导，系统谋划推进河长制工作。党政主要负责同志主动担任总河长，亲自部署推进河长制工作，省委、省政府领导同志以身作则，既挂帅又出征，坚持以上率下、示范引领，不断健全以党政领导负责制为核心的四级河长制责任体系，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局，各级党政领导主动赴河湖管理一线巡河，现场办公解决大批河湖管护难题。

3.2 部门协同，协调联动是关键

全面推行河长制、湖长制破解了“多龙管水”的难题。在河长的领导下，各级河长制办公室充分发挥统筹协调作用，坚持全局观念、系统思维，采用建立河湖长制联席会议制度等方式，明确部门职责，逐步健全党委、政府领导下的部门联动协作机制，形成工作合力。

湖北省在省级层面构建起“省河湖长办公室+14个省分河湖长办公室”的平台架构，承担河湖长和同级河湖长制办公室交办的工作;部分市（州）、县根据工作需要，将联席部门覆盖范围扩大到党委部门及群团组织。重庆市深化部门工作联动和联合执法：①市发展改革委和市交委启动港口建设管理规范化工作;②市城管委与市环保局联合部署了水域清漂保洁工作;③团市委联合市环保、水利等10个部门积极筹备开展保护母亲河志愿服务行动，引导各区县组建“百姓河长”志愿服务队伍。

在各地加强部门协调的同时，开展了大量跨省、跨区域的协调联动，为上下游、左右岸协同治理打下了坚实基础。四川、云南、贵州等省建立赤水河协调保护机制;四川与云南共同签订泸沽湖保护协议;重庆市合川、荣昌、梁平、秀山等区县主动衔接川、鄂、湘相邻市县、乡镇，启动跨省市河流的流域综合联动治理;重庆市梁平、垫江、长寿等区县加强龙溪河上下游、干支流的对接协调，探索建立问题处置衔接机制，加强信息共享和资源整合，建立龙溪河生态治理跨区域一体化保护机制。湖南省针对资水流域部门联动不够、执法力量薄弱、重大问题推动慢等问题，探索建立了水安全联防联控、河湖管理保护联合执法、重大问题办理“一单四制”及市县河长办联席会议等4项制度，促进全流域各级各部门协调联动、共治共防。

3.3 摸清家底，因河施策是基础

基础工作薄弱是长期制约河湖管理保护精细化的重要因素。各地全面梳理河流、湖泊、水库、塘堰、渠道等基础数据，建立河湖名录和河湖档案，形成河湖管护数据库，为河长制、湖长制工作开展奠定坚实基础。

四川建立河长制“一张图”，确定了全省2 816条50 km2以上和纳入河长制管理的50 km2以下河流的位置、名称和普查代码，划定了河流流域界线，建立了涵盖河流里程桩、河（段）长、水功能区、规模以上排污口、水文测站等专题的基于河长制工作的基础地理信息数据库。

在摸清家底的基础上，各地开展深入调查，针对每条河流的不同特点，坚持问题导向，编制了大量“一河（湖）一策”方案，为切实做好每条河流的管理保护工作提出了详细方案。针对湖南省洞庭湖生态环境突出问题，湖南省制定了生态环境专项整治3a行动计划，省发展和改革委员会、水利、环保等9个部门提出专项整治措施，举全省之力打好洞庭湖攻坚战、保卫战。

3.4 宣传引导，全民参与是根本

基层群众是河长制工作的维护人、监督人和受益人，只有获得群众支持，河长制工作才能真正落地生根。各地通过开展河长制工作培训、召开新闻发布会、邀请媒体深入基层采访、编制河湖保护教育读本、开展河长制宣传标语和主题LOGO社会征集活动等措施，多方位、多渠道、多维度开展河湖长制工作系列宣传、专题宣传，河湖保护理念渐人人心。各地创新设立“百姓河长”“企业河长”“乡贤河长”“巾帼河长”“河小青”“河小二”等民间河长，充分调动广大人民对河湖管理保护工作的积极性，成效良好。

湖北省委宣传部、省河湖长制办公室联合印发了《全面推进河湖长制“六进”实施方案》，开展宣传部门领衔的河湖长制全方位、长期性宣传，着力营造全社会知晓、重视、关心、支持、投身和监督河湖长制工作的舆论氛围。重庆市探索建立河库保护村规民约，组建“百姓河长”志愿服务队伍，组建4级青年志愿河长体系，开展“河小青一守卫青山渝水·助力河长制”青年志愿服务行动，累计招募6 000余名青年志愿河长，组织开展巡河护河主题活动70余次，参与人数2万余人次。湖南省湘潭市开展“河长助手·湘江卫士”专项活动;永州市实行“双河长制”;长沙市开福区聘请道德模范担任民间河长;浏阳市、宁乡市分别聘请社会监督员、劝导员参与河长制工作;常德市组织民间艺人编排录制鼓书《河长》，营造全民参与河长制的良好氛围;益阳市赫山区设置“河长”“河道督察长”“河道警長”和“护河志愿者站”，“三长一站”体系建设实现责任全覆盖。

3.5 监督考核，压实责任是保障

强化监督检查，严格考核问责，是落实河长制的重要手段和保障措施。湖北省各级党委政府、党委政府督查室、改革办和河湖长制办公室累计开展重点督办检查50 000余次，其中，省委改革办、省河湖长制办公室先后开展了30余次督导督查，印发通报4期、督办函24件、督办通知17件，及时有效地解决了相关问题。

2017年，重庆市将河长制工作纳入区县经济社会发展实绩考核和市级部门党政目标绩效考核，多次开展覆盖所有区县的河长制工作全面督查，发现并督促整改相关问题，各区县逐级建立河长制考核监督体系。经湖北省政府同意，湖北省河湖长制办公室对2017年度省级验收情况进行了通报，并将验收考核情况作为安排河湖长制以奖代补资金的重要依据。湖南省河长制考核结果纳入省委省政府对市州政府绩效考核内容，省政府办公厅专门发文通报考核结果，并将“社会公众监督评价”等内容纳入年度考核指标;湖南省娄底市创新设立保障金制度，各县市区每年上交保证金作为河长制工作年度考核奖励资金，用于奖优罚劣。江西省河长办已连续两年组织相关责任单位对全省11个设区市及100个建制县（市、区）进行了年度考核，并由省政府通报考核结果。

4 存在的主要问题

4.1 河湖“清四乱”行动力度有待加大

目前，河长及河长办人员在“清四乱”行动过程中把工作重心主要放在对重大问题的排查和整改上，对个体违规行为难以及时发现、及时查处。部分地区存在历史遗留“四乱”问题，清理难度较大。“乱堆”问题彻底清除难度较大，虽然各地有河长及保洁人员巡河并清理河道，但无法有效杜绝向河道管理范围内倾倒建筑垃圾的行为，部分地区“乱堆”问题清理完成后不久便出现新的“乱堆”问题。另外，少数居民、村民的保护河湖的意识较为薄弱，即使经过多次劝阻也难以在短时间内完全转变。

4.2 基层河长履职能力有待提高

基层河长是河湖管理保护工作最直接的责任人，是落实河长制任务的中坚力量和关键力量。部分地区基层乡、村级河长对河长制工作理解认识不够深入，管理保护任务落实不够到位，对河长制信息系统应用能力不足，主动巡河履职的意识有待加强，河长巡河不能做到管辖河段全覆盖，不能及时发现河湖管护存在问题，巡查日志记录不详细，针对巡河所发现问题展开的后续整治行动督办力度不够，且未在巡查日志中及时跟进记录。

4.3 河长制公示牌规范性有待提高

河长制公示牌是人民群众“见河长”的重要方式，是向群众公示监督举报方式的重要途径。部分地区存在河长公示牌设置密度不够，信息不准确、不详细、更新不及时，部分公示牌老旧破损、牢固性差、设置位置不合理等问题，需要进一步规范河长制公示牌设置。

4.4 人员编制、工作经费难以落实

河长办现有在编人员基本是从相关的政府部门抽调或水利部门内部调剂而来，保洁员、管护员一般为扶贫岗位或公益性岗位，工作经费较少，新增人员的编制较难落实。

4.5 河长制宣传未能全面深入基层

通过调研和暗访，问询了大量群众对河长制的了解情况，多數群众表示知晓附近河湖有人管理、有人负责清漂保洁，河湖面貌有所改善，但除部分居住在河边的群众外，其他多数群众不了解河长、河长制，河长制宣传工作尚未全面深入基层群众。

5 对策建议

5.1 加大河湖“清四乱”行动工作力度

应要求各地加强组织领导，进一步提升对“清四乱”行动的重视程度，加快推进“清四乱”行动进程;河长办应加强协调，针对处置难度较大的历史遗留“四乱”问题，制定工作方案，组织多部门开展专项清理行动。严格落实河长工作职责，提升河道巡查质量，及时发现并处置新增“四乱”问题。建立奖惩机制，充分发挥群众力量，给予举报“四乱”行为群众适当奖励。同时，进一步加大“四乱”行为处罚力度，严厉打击“四乱”行为。

5.2 压实基层河长责任并建立激励机制

制定基层河长职责清单，进一步明确基层河长责任，规范河长巡河，加强考核问责，建立基层河长激励机制，促进基层河长主动巡河履职，并进一步完善信息系统，切实提高基层河长履职能力。

5.3 进一步规范河长制公示牌设置

应要求各地全面复查河长制公示牌位置是否合理、密度是否满足需求，在人口密集地区和重点河段适当加大河长制公示牌设置密度，核实、更正、补齐公示信息，修补、加固已出现破损歪斜的河长公示牌。

5.4 落实基层人员编制与工作经费

落实基层河长办人员编制和工作经费，提高河长办人员的专业素养。落实基层河长工作经费，满足基层河长巡河基本需求，为长期有序、全面有效推进河长制工作打好坚实基础。

5.5 加大河长制宣传力度

加大河长制工作宣传力度，制定宣传工作方案，推进河长制宣传进社区、进乡村、进校园、进企业，使河长制宣传全面深入基层群众，努力营造全社会关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的良好氛围。

5.6 推动河长制湖长制工作向基层延伸

推动河长制湖长制工作向基层农村延伸，发挥村民的积极作用，承担辖区内小支流、小水塘、沟渠等的管护和监督，实现所有河湖水域全覆盖管理。从源头实现治水管水常态化，把农村水环境治理好、管理好、保护好。

参考文献：

[1] 陈雷，落实绿色发展理念全面推行河长制河湖管理模式[J].中国水利，2016（23）：1-3.

[2] 魏山忠.准确定位主动作为加快推进长江流域片全面推行河长制[J].水利发展研究，2017，17（5）：1-4.