两办规定修订及对内部经济责任审计的影响

王海滨

[摘要]《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》是中央审计委员会成立后党中央国务院发布的第一个审计规章，贯彻落实了中央审计委员会第一次会议相关精神，对于推动经济责任审计工作发展具有重要意义。本文概括了两办规定修订的主要原则，从五个方面介绍了修订的主要内容，并分析了两办规定修订对内部经济责任审计工作产生的影响。

[关键词]两办规定    修订    经济责任审计    影响

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称两办规定），不仅贯彻落实了近年来党中央国务院关于审计工作的重要文件精神，而且总结吸收了经济责任审计工作的实践经验。

一、两办规定修订的主要原则

（一）落实中央审计委员会第一次会议精神

随着机构改革的部署、中央审计委员会的组建，党对审计工作的领导得到了进一步加强。两办规定第一条就明确提出“坚持和加强党对审计工作的集中统一领导”“促进领导干部履职尽责、担当作为，保障党中央令行禁止”;明确了联席会议在同级审计委员会的领导下开展工作，并在规定中增加了“审计委员会办公室”这一主体，与审计机关并列，在之前审计机关职责的基础上，还增加了建议、提出或变更经济责任审计计划等内容。

（二）吸收合并实施细则的有关内容

之前两办规定主要确定相关原则，具体内容主要在实施细则中列示。这次两办规定修订发布后，将不再出台实施细则，实施细则的诸多内容被吸收整合到两办规定中。例如，之前两办规定中关于审计结果运用的第三十九条，在实施细则中对应列示了从三十七条到四十四条共八条具体条款，此次修订将实施细则中结果运用的具体内容合并到两办规定中，并单独形成了“审计结果运用”章节。其他实施细则中的审计内容、审计评价等，都被吸收合并到两办规定中。

（三）适应经济责任审计实践发展的需要

经济责任审计在加强干部监督、约束权力运行等方面发挥了重要作用，同时在审计实践中积累了大量的实务经验。自2010年两办规定发布以来，特别是党的十八大以来，干部管理监督、审计管理体制、经济责任审计实践都发生了很大变化，迫切需要对两办规定的有关内容进行修订和完善。

二、两办规定修订的主要内容

经济责任的定义在之前履行财政收支、财务收支等经济活动的基础上，增加了贯彻执行党和国家经济政策以及决策部署、推动经济社会和事业发展等新要求，相对应的经济责任审计对象范围、审计重点、责任界定等内容也都发生了变化。

（一）扩大经济责任审计对象的范围

为适应国家监察体制改革，在审计对象中纪检监察机关领导干部与地方各级党委、政府等领导干部并列列示;对于国有企业领导人员来说，在衔接《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等文件基础上，审计对象增加了国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）中不担任法定代表人但实际行使相应职权的主要领导人员;根据党管干部的原则，审计对象增加了“党中央和县级以上地方党委要求进行经济责任审计的其他主要领导干部”作为兜底性条款;中央和地方党政领导干部的内容则未发生变化。

（二）突出任期内经济责任审计

之前的两办规定对于审计期间，要求既可以在任中进行审计，也可以在离任时进行审计，而实务操作中离任审计所占比例更高，因为领导干部调整后需要审计机关进行经济责任审计，在大幅度增加工作量的情况下可能影响审计质量。为解决该问题，前移监督关口，两办规定中明确提出：“经济责任审计可以在领导干部任职期间进行，也可以在领导干部离任后进行，以任职期间审计为主。”这一内容的修改将有利于提高经济责任审计质量，推动经济责任审计结果的运用。

（三）增加经济责任审计的重点内容

为了与经济责任定义的修改相呼应，经济责任审计在领导干部任职期间“财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法、效益”的基础上，修改为“以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑干部管理监督需要、领导干部履职特点、审计资源等因素”。重点内容增加了贯彻执行党和国家、上级党委和政府重大经济方针政策及决策部署，发展战略、规划的执行情况，重大经济决策情况，自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况，财政财务管理情况，党风廉政建设情况，审计发现问题整改情况等内容。上述内容的修改不仅吸收了实施细则中的具体条款，也适应了审计实践发展和领导干部新时代新要求的变化。

（四）责任界定中的直接责任、主管责任、领导责任修改为直接责任、领导责任

责任界定是确定领导干部履行经济责任的关键环节，之前的两办规定分为直接责任、主管责任、领导责任，但在实际审计过程中发现，领导干部主要负责单位的全面工作，分管具体工作的情况较少，在借鉴《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定的基础上，两办规定中删除了“主管责任”这一类型。另外，对于直接责任和领导责任分别应承担责任的具体内容，与以往两办规定不同的是，新的两办规定在结合实施细则的基础上进行了明确规定，分别从六个方面确定了应当承担直接责任或领导责任的行为。

（五）单独设立审计结果运用章节

修订后的两办规定把之前的“审计评价与结果运用”分为两章，即“审计评价”和“审计结果运用”，审计结果运用的内容得到了进一步明确和细化。一是将“逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度”修改为“各级党委、政府应当建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等结果运用制度”，有利于建立健全经济责任审计结果公告制度;二是明确将经济责任审计结果整改报告作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，并归入被审计领导干部本人档案;三是对联席会议其他成员单位和有关主管部门对审计结果运用应当履行的职责进行了具体规定;四是对被审计领导干部及所在单位应当采取的整改措施进行了明确界定，规定了被审计领导干部及所在单位书面报告整改情况、书面报告执行情况、落实有关责任人员的责任、健全制度、纳入检查考核内容及作为述职述廉的重要内容。

三、两办规定修订对内部经济责任审计的影响

2016年2月，中国内部审计协会发布了第2205號内部审计具体准则——经济责任审计，对内部经济责任审计的审计内容、审计程序和方法、审计评价等进行了规范和界定，有力地促进了内部经济责任审计工作的开展。修订后的两办规定第五十条要求：“有关部门、单位对内部管理领导干部开展经济责任审计参照本规定执行，或者根据本规定制定具体办法。”因此，内部经济责任审计的审计内容、程序、评价等内容势必也需要进行调整和修订。

（一）体现党对内部经济责任审计的领导

2018年1月，审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》，该规定明确指出：履行内部审计职责的内设机构应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，毫无疑问内部经济责任审计工作也需要在党组织的直接领导下开展工作。修订后的两办规定，也充分体现和强化了党对经济责任审计工作的领导。

（二）突出内部经济责任审计的重点内容

修订后的两办规定在审计内容中突出了重大经济事项的决策、执行和效果情况，自然资源资产管理和生态环境保护情况等方面领导干部应当履行的经济责任。重大经济事项的决策、执行和效果情况是经济责任履行的核心内容，被审计领导干部负责单位的全面工作，履行经济责任的主要内容应该体现在制定有关事项的决策和执行计划等方面，因此必须成为经济责任审计的重点关注内容。为了落实生态文明建设的要求、推动生态环境的保护和治理，自然资源资产管理和生态环境保护情况应该成为未来内部经济责任审计关注的重点。

（三）完善内部经济责任审计结果的运用

审计结果运用决定了审计监督作用的发挥，对于防止审计成果流失、提高审计工作水平具有重要意义。修订后的两办规定将结果运用单独设置一章，并对有关内容进行了细化和完善，不仅有利于经济责任审计成果的运用，也有利于促进经济责任审计工作的发展。同样，对于内部经济责任审计来说，完善内部经济责任审计结果的运用将最大程度地发挥审计结果的作用，必将有利于提高内部审计的权威性，促进内部审计工作的长远发展。

（作者单位：审计署审计科研所，邮政编码：100086，电子邮箱：wanghaibinbj@126.com）