新形势下军代室开展合同监管的几点思考

杨磊 李亚楠 吴伟伟

随着装备采购制度改革的不断深入推进，基层军代室在新模式下开展装备采购合同监管工作中暴露出质量与进度监管冲突、费用监管难以达到预期目的等问题，军代室开展“四位一体”合同监管的效率不高，对当前形势下落实上级监管要求、有效提升装备实物质量产生了不利影响。如何进一步规范日常合同监管工作，提升监管效能，降低合同履行风险，是当前基层军代室亟需解决的难题之一。

一、合同监管工作面临的问题

当前推行的质量、进度、费用、服务“四位一体”合同监管模式，为军代室充分识别合同履行风险、有针对性地开展日常监督工作提供了有效抓手。但在执行过程中，暴露出了一些问题，主要包括以下几个方面。

（一）质量监督与进度监督时常发生冲突

当前部队整编调整完成，陆军首长对部队满编配齐所属装备提出了明确的时间要求，各部队装备需求量大幅增加，其中部分急需装备上级要求必须按时间节点完成交付。为有效应对形势压力，部分装备采取了科研与生产交叉的采购模式以提升研制交付效率，但在发生质量问题时，是待质量问题彻底完成“归零”后再放行，还是先履行合同进度要求，后续再逐步开展问题处理工作，给监管军代室带来了困扰。如何化解质量与进度之间的矛盾，实现二者的有机统一，是军代室提升合同监管效益面临的难题之一。

（二）军代表能力素质与质量监督要求有差距

随着陆军军代表系统各专业的调整整编，目前驻地区军代室均承担了多个专业合同监管任务，不同的专业对装备质量监管的要求必然不同，且质量监督贯穿装备的研制、生产、试验、检验验收等全过程，涉及成百上千道工序，以及大量的整机（零部件），因此从监督的广度上要求军代表知识结构要涉猎多个专业，且要熟悉掌握多个专业的法规标准要求，才能完成质量监督工作。另一方面，陆军通用质量监督要求和前期开展的“四个工程”活动，对军代表开展质量监督工作的深度有了更高的要求，特别是在不合格品审理、质量问题处置等方面，要求军代表要充分发挥军方主导作用，不仅要熟悉工作流程，而且要掌握装备技术原理，对军代表能力素质提出了严峻的考验。

（三）进度监督力度与标准要求有差距

当前，各军代室装备采购合格监管任务激增，部分军代室年度合同监管任务甚至达到了以往的10倍有余，以军代室现有人员编制状况无法做到对进度要求的强力监管。一方面，部分企业合同按时履约意识较差，虽然在合同中明确了无法按时交付的处罚条款，但大都没有严格执行，军代室在这方面也缺少相应的奖惩手段；另一方面，在开展合同评审过程中，特别是在配套合同评审上，军代表主要以听取企业意见来评估合同履行风险，无法对所有评审要素进行现场核查，使得合同评审难以达到预期效果，从而增加了合同履约风险。

（四）费用监督存在流于形式的风险

费用监管的主要目的是监督承制单位经费的专款专用情况，确保采购经费全部用于装备的研制生产，但在实际工作过程中，费用监督是“四位一体”监管中较为薄弱的环节，造成这一现象的主要原因包含以下几方面：一是当前军代室在费用监督方面缺少操作性强的法规制度，在管什么、怎么管方面缺乏行之有效的方法手段，导致日常监督缺乏针对性和有效性；二是大部分承制单位为混线生产模式，军代表很难识别企业是否为专款专用，无法及时发现经费保障对合同履约带来的隐患；三是在经费分配方面，特别是对总体企业的经费分配监督上，还缺少有效的制约手段，一定程度地存在拖延付款、不按比例支付等问题。

（五）服务监督缺乏有效的控制手段

近年來部队演训任务愈发繁重，装备长时间高强度运转成为常态，对承制单位的服务保障要求也越来越高。军代表作为连接部队与企业的桥梁，服务监督是否到位直接关系到企业技术服务的质量和部队装备战斗力的生成和保持。当前服务监督主要存在两方面问题：一是对企业服务完成效果还没有形成完善的评价体系，通常满足于解决部队反馈的装备故障问题，在故障产生原因、装备操作程序是否满足部队作战使用流程等方面缺乏深入研究，使得一些故障在部队重复发生；二是对企业开展技术服务工作质量缺乏必要的奖惩手段，对不能按时完成服务保障工作或未能彻底解决装备故障问题的企业，从未追究其军事和经济损失责任，对积极开展装备巡修巡检等服务工作的企业，也未采取实质性的奖励措施，从而影响了企业进一步提升为部队技术服务工作质量的积极性。

二、新形势下做好“四位一体”合同监管工作的意见建议

“四位一体”合同监管模式，有效将装备全寿命管理理念融入装备采购全过程，使采购风险得到了全面管控。面对当前新的监管模式，军代室需要在如何充分利用质量、进度、费用和服务四个抓手，全方位实施合同监管，从而进一步提升承制单位合同履约能力上深入探索，进一步主动作为、创新方法，确保对企业形成强有力的监管压力。

（一）综合利用“四位一体”手段，形成监管合力

综合运用质量、进度、费用和服务监督手段，对承制单位实施全方位监督，能够有效避免单一监督带来的相互矛盾、相互制约的问题，有助于实现合同履行过程中各环节的高效衔接，提升军代室合同监管效益。着重做好以下三方面工作：一是要在装备采购合同中进一步明确质量、进度、费用和服务相关条款要求，包括违约认定与处罚要求，特别是明确装备生产交付、使用维护、维修保障等装备全寿命各阶段相应的责任，并将其与企业经济利益和承制资格挂钩，从而提升企业履约意识；二是合同履行监管过程要坚决落实质量、进度、费用和服务同步管理要求，对计划节点的工作内容和完成情况进行检查、评价，督促企业执行“里程碑”式结算方式，形成四方面相互配合、相互支撑的良性循环，确保合同条款得到严格履行和全面落实；三是严格执行装备承制单位资格管理制度，军代室要充分行使企业合同履约信用度评价权力，对于屡次违约或经营信誉较差的企业应坚决建议注销其承制资格，以高昂的违约成本来促使企业增强履行合同的责任意识。

（二）进一步加大合同履行节点考核力度

严格实施合同监管节点考核制度，能够及时发现并化解合同履约过程中出现的风险，避免将矛盾堆积至装备交付前，造成无法按要求完成合同的后果。一方面，要科学制定节点考核计划，在合同评审阶段，军代室根据合同要求和企业生产计划，制定合同履行节点考核计划，并结合生产过程质量监督按计划开展节点考核，考核通过方可转入下一阶段工作；另一方面，对考核发现的风险隐患及生产过程中出现的问题，及时召集企业进行评估，全力协调解决存在问题及隐患，督促企业按计划节点完成整机、配套部件的制造、试验、验收等工作，确保按要求保质保量完成生产任务，为装备按时交付打下坚实基础。

（三）优化合同履行日常监督方法手段

当前军代室大都采取集中办公模式，现行编制状况及运行模式已无法支撑以往保姆式监督的模式，需要进一步优化日常监督方法，抓住影响合同履行的关键要素，实施精准管控。一是科学确定合同履行监督的重难点问题，积极依托合同履行监管体系，对关键零部件、组件及关键、特殊工艺重点关注，及时发现可能造成生产停滞或延误的薄弱环节，准确识别生产配套风险、质量安全风险和经费保障风险，制定应对预案，确保风险可控；二是严格履约形势分析与报告制度落实，结合节点考核对企业合同履约形势进行分析，并将相关情况上报军代局，确保机关准确掌握合同履约态势，及时协调解决遇到的问题；三是优化为部队技术服务信息处理，充分发挥军代表的主导作用，督促企业在完成部队维修保障任务的基础上，定期开展信息统计分析，对故障发生的原因、纠正及纠正措施的有效性以及部队后续保障需求的预测等进行分析，制定有针对性地服务保障方案预案，并做好维修备件储备工作，确保在役装备得到优质高效的保障。

（四）提升军代表合同监管规范化水平

随着上级关于实施合同监管工作相关法规制度地不断完善，军代表的监管过程将越来越注重法治、注重依據、注重规范，作为基层军代表要做到以下几点，从而不断提升合同监管工作的规范化水平。一是牢固树立规矩意识，对照军代表系统持续开展的岗位腐败和装备行业清理整肃，自觉学习合同监管规章制度，坚决摈弃不合时宜的老经验、老方法，做到认真学法、规范用法；二是不断提升运用“四位一体”监管手段的能力，合理预测质量与进度、质量与费用、费用与服务之间可能发生的矛盾，及早制定相应预案，使其形成相互支持、相互配合的良好循环；三是做好监管过程的记录工作，按要求做好合同履行监管实施方案、质量监督细则、检验验收细则、节点考核、军检验收、质量问题处理以及进度、费用、服务监督等记录，确保各项记录具备可追溯性、高准确性，经得起检查和追究。

三、结束语

新形势下，军代表工作面临着从未有过的机遇与挑战，作为陆军装备建设的末端，要本着对建设新型陆军负责、对能打胜仗负责、对战友生命负责的使命担当，聚焦合同履行监管这个主责主业，综合运用好质量、进度、费用与服务这四种手段，不断提升一线监造能力，为陆军转型发展提供坚强的装备保证。

（作者单位：杨磊、 吴伟伟，陆军装备部驻南京地区军代局驻扬州地区军代室；李亚楠，陆军装备部驻南京地区军代局驻南京地区第二军代室。）