扩大公众参与促进社会管理向社会治理转变

摘 要：中共十八大三中全会提出社会治理的概念，是对社会管理理论的创新。社会治理不再是单一的政府行为，而是全社会各种力量的多元化治理，公众参与当然包含其中。本文对曲靖农村山区社会治理创新的案例进行研究，发现扩大公众参与是社会管理向社会治理转变的重要途径，能有效促进社会治理的创新。

关键词：公众参与;曲靖农村山区;社会治理创新

一 社会治理创新的提出与完善

（一）从社会管理到社会治理

社会管理的概念从党的十六届四中全会就开始提出。《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出要推进社会管理体制创新，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[7]”，这为加强我国社会建设创新社会治理指明了方向。党的十七大、十八大报告中都沿用了“社会管理”这个提法。十八大报告中，增加了“法制保障”.十九届四中全会《决定》中又增加了“民主协商”和“科技支撑”形成七位一体的社会治理制度。

黨的十八届三中全会《决定》中将“社会管理”的提法变为“社会治理”，指出：“创新社会治理，必须……增强社会发展活力，提高社会治理水平”，“改进社会治理方式……鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[8]，此次社会治理概念的提出，是在我国社会矛盾增多、社会问题频发的转型期的经验教训总结，是对以往的理论的继承和发展，延续和创新。

（二）社会治理更加注重公众的参与

社会治理与社会管理，只有一字之差，却标志着党的社会管理理论与实践的一次重要的创新，它在怎样进行治理和治理的方式、方法上更具备现代化的特征，也更加注重公众参与在社会治理中的重要作用。

1 从治理方向上看，双向互动需要扩大公众参与

社会治理更强调“双向互动”的特点。传统的管理体制中管理方向是单一的从上到下的线性管理。作为管理者的一方，如政府，承担太多、干预过度，不胜其负;而作为被管理的一方，如社会和公众处于被动的、服从的地位，其能动性和能动力量被忽视。而在社会治理的体制下，政府作为公共事务的管理者，对公众进行管理、服务和控制，社会公众也能对政府进行监督、督促和建议;政府有责任从上到下指挥，社会公众有义务从下到上反馈、参与，促使两者形成良好的互动。米格代尔指出：“国家的管理能力会因为与社会组织关系的不同而发生变化，也可以说，国家和社会组织的互动可以为彼此带来更多的权力。”[1] 所以创新社会治理的思路是走群众路线，扩大公众参与，让社会发挥更大的能动作用。

2 从治理主体看，多元参与需要扩大公众参与

社会治理更强调多元参与的特点。传统的社会管理强调政府对社会公共事务的强制性管理;而社会治理除了政府这个治理主体之外还“鼓励和支持社会各方面参与”，社会各方面当然包括广大人民群众。我国社会，人口众多、疆土辽阔、社会群体多元化，社会体系极其复杂。要治理好这样一个社会一定需要全体人民的共同参与。列宁曾对于人民参与政治管理有过精辟的论述，他指出，社会主义要真正“普遍吸收所有劳动者来管理国家”[2]，“独立地参加日常管理。”[2]我国宪法规定“人民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[9]这为个人参与社会管理事务提供了政治和法律保障。

3 从治理的内容来看，自我管理与自治需要扩大公众参与

传统的社会管理更多强调政府对社会公共事务的管理;而社会治理强调公民对社会公共事务的自我管理与自治，实现“居民自治良性互动”。因为从根本上说，“最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制必定是公民和社会组织的自我管理。如果没有社会和公众的自我管理，一切活动都依靠国家和政府控制，那么国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难于维持”[10]。从这个意义上讲，为了维护社会稳定和社会秩序，社会治理应致力于提高公民和社会自我管理的能力和水平。

总之，用社会治理取代社会管理，本身就是一种治理观念的创新，它意味着在维护社会秩序方面政府不再是单一的管理主体，社会公众也不仅仅是被管理的客体，而是政府联合公民和社会来共同治理;在治理过程方面不再是从上致下的单向管控，而是包括公众、社会在内的多个主体的平等协商与合作。公众参与在社会治理中的作用被大大突出了，因此把扩大公众参与作为推进社会管理向社会治理的必要手段，将极大的促进社会治理的创新。

二 曲靖农村山区扩大公众参与推进社会治理创新的启示

（一）扩大公众参与推进社会治理创新的典型案例

曲靖市位于云贵高原中部，云南省东部。全市2.89万平方千米，地貌以高原山地为主，河槽、湖盆、高原盆地等多种地貌并存。曲靖人口600多万，其中有近400万居住在山区半山区。曲靖地理特征和现状决定着在进行社会治理创新中，农村山区的社会治理是曲靖进行社会治理的重点和难点。近年来，曲靖市委、政府大力加强社会主义新农村建设，各地结合自己的实际情况，注重加大公众参与的力度促进社会治理的创新，因地制宜创造出了很多成功的例子。

1 建立矿村开发成果“共享机制”

宣威市倘塘镇通南铺秦家地煤矿，按照“政府引导、企业主导、群众参与”的办法建立了矿村开发成果“共享机制”。企业对口帮扶村社发展一个以上的惠农产业，村社和群众以集体产权参股、补偿入股或就地用工参与矿山生产生活服务等方式参与利益分配，把惠农产业的发展与集体产权的有序流转结合起来，把矿产资源开发与群众增收致富结合起来。这种“共享机制”一方面激发了村民参与企业管理的热情，充分调动村民劳动、管理、监督的积极性，对企业的发展有利;另一方面，企业的效益和成果也能普惠广大村民，实现人企双赢，成果共享。除秦家地煤矿外，宣威市来宾镇河东村委会和富源县老厂乡拖竹村委会、后所镇庆云村委会等也建立了矿村共建的“共享机制” 。

2 创新“三轮四联”工作方法

马龙县王家庄镇永发村结合本村实际，在综治维稳工作中创新实施“三轮四联”工作法，即“轮户值守保平安、轮户调解促和谐、轮户清患保安全，矛盾纠纷联调、治安问题联防、突出问题联治、平安和谐联创”，将该村现有农户以10户为单位编成一个小组，选派出一名小组长，以周为时间单位，通过“三轮”的坚持和完善，体现“四联”效应，把矛盾纠纷和各种不稳定因素消化于辖区内，真正做到“小事不出户，大事不出村，矛盾不上交”。“三轮四联”工作法最大限度地调动了村民参与平安建设的积极性和主动性，实现了自我服务、自我发展、自我保平安，平安人人创、成果人人享的目的。

3 创新“一十百”代表制

沾益县炎方乡创新“一十百”代表制：先在每户中推选出一名家庭代表;再以相对集中的十户为一个小单元，推选一名“十户代表”;以一百户为责任区，在十户代表中推荐一名“百户代表”。家庭代表、十户代表、百户代表通过“123”工作制（“1”即做好一个监督：监督党和国家的方针、政策是否落实到位，落实不好的代表有权质询;“2”即做好两个传递：将上级的各项方针、政策、精神等传递到责任区群众，同时将社情民意传递给上级组织;“3”即做到三个带头：带头致富、带头维护稳定、带头搞好服务）共同参与社会事务管理。实践表明，“一十百”和“123”的治理方法，极大刺激了群众民主管理村级事务的积极性，使党的政策宣传教育深入人心，信息渠道更加灵敏通畅，矛盾化解更加及时有效。

（二）曲靖农村山区社会治理创新的思考与启示

从曲靖农村山区社会治理创新的案例中我们不难看出，这三种创新方法都有一个共同的特点，就是吸纳了公众的参与，社会管理者不再是有限的几个人，而是广大的人民群众。矿村“成果共享”机制中，把周边的村民吸纳进来，成为企业的管理者和监督者，扩大了公众参与的程度。“三轮四联”工作制和“一十百”代表制都是选出很多公众代表实施管理监督，传送群众的意见建议，以点带面形成网格状，扩大公众参与，达到群防群治的治理效果。因此，我们可以得出结论，扩大公众参与是推动社会管理向社会治理转变创新社会治理的有力手段。

那么如何扩大公众参的程度呢？曲靖农村山区社会治理创新的案例给我们的启示是：

1 以“权”、“利”为纽带，激发公众参与社会治理的热情

权利包括利益和权力两方面。以利益为纽带，是指公众在参与管理的过程中能够获得物质上的收获。要善于抓住、抓准公众的利益与不同阶层群体利益的结合点，正确处理不同阶层群体的利益，又要通过建立健全公众利益的表达、协调和保护机制，引导群众表达利益诉求，解决利益矛盾。比如建立矿村“成果共享”机制，让企业和群众实现双赢，让公众在社会管理中能为自己谋利，就能激发他们管理的热情。

以权力为纽带，是指公众在参与管理的过程中能够获得精神上的满足。随着法治意识、主体意识和民主权利意识的逐渐增强，公众对公共事务尤其是关乎自身利益的公共事务越来越渴望能参与其中拥有更多的话语权。美国学者阿因斯坦认为“公众参与的实质是公民权力问题，它是一个赋权于民和权力再分配的过程”[3]。很多时候权力和利益是交织在一起的，公众在参与社会管理的过程中既实施了权力又获得了利益。因此以权力和利益为纽带可以激发公众参与的热情，推动社会管理向社会治理的转变。

2 以区域为单元，搭建公众参与社会治理的平台

将整片区域划分为许多小的单元，最典型的就是网格和社区。“一十百”代表制和“三轮四联”工作制都是对“网格化管理、组团式服务”的积极探索。通過科学的划分，把所管辖的范围划分为一小格一小格的区域，也就是一个个的网格，每个区域选出一名管理者，网格划分得越小，参与管理的人就越多，责任的落实也就越明确。“一十百”代表制中以家庭、责任区为区域，“三轮四联”工作制中以相邻的十户人家为一个区域，都将整块区域划分成很多小单元，再选出各个区域的群众代表参与管理，最终形成“辖区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的局面。

社区作为社会的基本单元，它是社会管理的主要阵地也是公众参与自治的典型平台。社区自治是公众对基层公共事务的自我管理，也是公众对民主参与管理国家事务的现实表达。网格管理者、群众选出的代表和各个社区负责人，它们就像是社会治理这张大网里的各个结点。以点带面，管理好每个结点就治理好了结点旁边的区域。

3 以机制为保障，保证公众参与社会治理的权利

制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程[4]。“高水平的公众参与是通过完善的体制机制组织起来的”[5]，能否实现公民对社会治理的有效参与，制度是关键。如果没有相关制度支持，所谓的公众参与就只能停留在理论层面上。曲靖农村社会治理创新中，注意了对机制的建立，比如建立“成果共享”机制，“三制一评”制度（即重大事项听证制度、票决制度、村务公开制度和民主评议村组干部），切实保障了群众的知情权、决策权、选择权和监督权。

社会由各类社会组织与社会公众等组成，社会治理不仅是政府的责任、社会的责任，也是公众的共同责任。当今社会，经济飞速发展，利益格局呈现多元化趋势，公民的法律意识、权力意识不断提升。在此背景之下，社会治理只靠政府的力量，而没有公众参与是无法想象的。因此要不断创新公众参与社会治理的体制机制，以唤醒公众参与社会管理的自觉，让公众在积极参与中贡献智慧和能量，才能摒弃传统的社会管理模式的弊端，创新社会治理，形成共治共建共享的社会治理局面。

参考文献：

[1]米格代尔《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》 纽约：剑桥大学出版社2001.

[2]《列宁选集》第3卷，人民出版社1995.

[3]蔡定剑《公众参与：欧洲的制度和经验》北京：法律出版社2009.

[4][美]赛缪尔.P.亨延顿著，王冠华、刘为译：《变化社会的政治秩序》三联书店 1989.

[5]邓伟志主编：《变革社会中的政治稳定》上海人民出版社 1998.

[6]滕黎南.普艳杰、保睿、钱伟龙、李云兵《曲靖市山区社会管理创新的实践和经验》.

[7]中国共产党第十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》.

[8]十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

[9]中华人民共和国《宪法》.

[10]张新颖 社会要求·个人内修·环境外塑——公共参与社会管理的三维思考《沈阳工程学院学报（社会科学版）》2012-7-15 .

作者简介：赵丽娟（1979.6—），女，苗族，籍贯湖南花垣。中共曲靖市委党校讲师，云南大学法学硕士，专业方向：行政管理