历史进程中的城市新区

秦汉

近日，宁波前湾新区启动建设，是进一步充实和完善全市重大发展平台体系的战略之举。按照学界观点，无论是前湾新区，还是全市已有的一些开发区、功能区，都属于城市新区。城市新区指的是在正式的行政区划之外，直接隶属于某级政府，并具有独立管理权限、空间范围、职能定位的各类功能区块。就本质而言，行政区划是国家权力在空间上的系统化配置，而城市新区则是在这一系统之外，为实现某种特定目标而对权力的再次配置。从中央到地方，各级政府在完善空间治理体系和治理能力的实践中，已将建设城市新区（或国家级新区）作为对正式行政区划的一种有力补充。作为典型的城市新区，宁波前湾新区也包含着群体一般性和个体特殊性。为了更好地认识前湾新区，我们不妨拉大时空尺度，在历史进程中探寻城市新区的演进轨迹，结合时代背景把握城市新区的一般性规律。

城市新区的发展可追溯至新中国成立初期，并对应于计划经济时期和改革开放之后，形成了两个各具特色的发展阶段。第一阶段的特征是没有“开发区”，但全国各地出现了众多工矿区、工业城市。这些区块在建设之初独立于当时的建制市，服务于国家重大发展任务和重点项目布局，因此也属于城市新区。“一五”期间，我国建成的工业城市占到全部建制市的三分之一左右，至改革开放之前，这类城市新区一直都是设立建制市的主要来源，反映出当时国家重视大工业的战略导向。在第二阶段，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，城市新区也转向以各类开发区、功能区为主，承担了丰富多样的改革开放任务，这一阶段持续至今。1979年至1988年，国家先后设立了深圳、珠海、汕头等5个经济特区；1984年，建设经济技术开发区的热潮开始兴起；1988年，高新技术产业开发区步入历史舞台；1992年，作为首个国家级新区的浦东新区启动建设。与此同时，各级地方政府也踊跃建设开发区，全国范围内城市新区数量急速膨胀。2003年，全国各类开发区达 6866个，以至于国务院在同年发文予以清理整顿。如今，城市新区的数量庞大、类型繁多，正在我国经济社會发展中扮演着“主引擎”的角色。比如，浦东新区的GDP占到上海全市的三成，宁波的10个国家级功能区在2018年贡献了全市30.3%的GDP和38.2%的财政总收入。

可以看到，鲜明的目标任务导向是建设城市新区的核心要素，因此，城市新区的发展趋势与同一时期国家宏观战略、局部区域战略密切相关，而城市新区所取得的成绩，也证明了我国在空间治理上的柔性制度安排是成功的。当然，现阶段的部分城市新区也存在一些短板和不足，比如规模效应进入瓶颈、体制回归愈发严重、区域发展分割态势显现等等。如何解决这些问题，或许将决定城市新区今后的发展方向。

正是面对新形势、新任务、新要求，宁波前湾新区应运而生。前湾新区的四个发展目标，体现了落实国家层面区域协同发展战略、发挥自身产业优势、优化局部职能定位三方面考量。同时，宁波前湾新区通过设立指挥部统筹三个片区，说明它还肩负着探索体制创新的使命。作为重要的城市新区，宁波前湾新区将继续完善政府的空间治理体系，也将在实践中推动区域进步，为新区发展模式积累更多经验。