提升问责的精准性

吕永祥

日前，中共中央印发了新修订的《中国共产党问责条例》。修订后的《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党章为根本遵循，把“两个维护”作为根本原则和首要任务，聚焦管党治党政治责任，坚持严字当头，对党的问责工作原则、程序、方式等作出进一步规范和完善。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，全面从严治党取得历史性成就，党风政风明显好转，反腐败斗争取得压倒性胜利并巩固发展。2016年7月实施的《条例》，作为一部规范党的问责工作的基础性党内法规，为问责工作提供了基本遵循，推动失责必问、问责必严成为常态。《条例》实施3年来，问责持续深入、内容和方式不断创新，为进一步完善党内问责制积累了宝贵的经验，发挥了全面从严治党的利器作用。同时，实践中也出现了问责不到位、程序不规范、问责泛化简单化等问题，影响了问责工作的政治效果、纪法效果和社会效果。因洗澡迟接巡查组电话访谈，被给予警告处分;教师假期自费聚餐，被纪委通报批评……虽然事后相关处理被撤销，却也造成了一些不良影响。

十九届中央纪委三次全会强调，“实施精准问责，防止问责不力或者问责泛化、简单化”。新修订的《条例》坚持目标导向和问题导向，从制度设计层面进一步健全完善问责的原则、程序和方式，进一步提升了党内问责主体确定的精准性、问责对象认定的精准性和问责尺度运用的精准性。

首先，新修订的《条例》进一步明确党委（党组）、纪委及纪委派驻（派出）机构和党的工作机关三类党内问责主体的职责，分清了它们的“责任田”，党内问责主体确定的精准性得到显著提升。

在《条例》修订之前，由于各个问责主体的责任事项和责任边界还不够清晰，有的地方各个问责主体之间会出现相互推诿责任的问题。有的基层党委及其工作部门，有时还习惯性地认为问责是纪委和纪检组的事情，将问责工作推卸给纪委和纪检组。新修订的《条例》从全面从严治黨的主体责任、监督专责和依据职能履行监督职责三个维度对党委（党组）、纪委以及纪委派驻（派出）机构和党的工作机关的职责进行精细化分工，从制度设计层面有效防止各个党的问责主体相互推诿责任等问题的发生。具体来讲，党委（党组）应当履行全面从严治党主体责任，加强对本地区本部门本单位问责工作的领导，追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任。纪委基于党内监督专责机关的职能定位，应当协助同级党委开展问责工作。纪委派驻（派出）机构作为党内监督的“探头”，应当按照其职责权限对所驻部门的党员干部开展问责工作。党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，应当依据职能履行监督职责，实施本机关本系统本领域的问责工作。

其次，新修订的《条例》进一步厘清各类问责对象的责任边界，问责对象认定的精准性得到显著提升。

清晰化的责任划分，是问责主体实施精准问责的前提。问责主体准确判断发生问责情形的责任归属，需要厘清个人责任和集体责任、下级责任和上级责任之间的边界。一方面，从个人责任和集体责任之间的关系来看，在《条例》修订之前，有的党员领导干部以集体决策的名义逃避承担责任，集体负责因为找不到具体的责任对象而变成无人负责。新修订的《条例》将“集体决定、分清责任”作为一条新增加的问责原则。根据《条例》规定，领导班子负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任，体现了“权责对等”精神。不仅如此，《条例》还规定，“对党组织问责的，应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责。”另一方面，从上级责任和下级责任之间的关系来看，在《条例》修订之前，有的党组织和党的领导干部以目标管理责任制为由，将自己承担的责任向下级党组织和党员干部转移，其身份从责任主体变成“督责主体”。鉴于此，新修订的《条例》明确规定，“党组织和党的领导干部应当坚持把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，注重从自身找问题、查原因，勇于担当、敢于负责，不得向下级党组织和干部推卸责任”。这有助于厘清上下级党组织的纵向职责分工，督促各级党组织和党员领导干部运用内因是事物变化发展的根本原因这一哲学原理对自己的错误进行深入剖析，有效规制上级向下级推卸责任的行为。

最后，新修订的《条例》清晰列举了应当予以问责、从重或加重问责、可以不予问责或者免予问责、从轻或者减轻问责的不同情形，党内问责主体定性量纪的精准性得到显著提升。

2016年出台的《条例》在设置问责情形时规定了对党组织和党的领导干部的常规问责情形，尚未综合考虑党组织和党的领导干部触犯问责情形的动机、行为、后果等多种因素设置差异化的问责尺度。问责尺度的抽象性与笼统性，容易导致问责主体在对问责对象进行定性量纪时缺乏客观的操作标准，从而在问责实践中衍生出问责结果畸轻畸重的问题。鉴于此，新修订的《条例》充分吸收了近些年各级党组织健全党员干部容错纠错机制和提升党纪处分精准化水平的有益经验，依据“权责一致、错责相当”原则明确了党内问责主体适用何种问责尺度的具体情形，为党内问责主体明确错与非错、轻错与重错、轻罚与重罚之间的界限提供了基本遵循。一方面，从问题定性来看，新修订的《条例》中规定的11种问责情形和3种不予问责或免于问责的情形，为党内问责主体综合考虑问题发生的原因和责任主体的行为动机等因素做出错与非错的问题定性提供了“度量衡”。另一方面，从量纪尺度来看，新修订的《条例》中规定的三种从轻或减轻问责的情形和三种从重或加重问责的情形为党内问责主体提供了精细化的问责尺度，使党内问责主体充分考虑问题产生的危害、当事人的认错态度和一贯表现，做到量纪尺度精准。

（作者单位：武汉大学党内法规研究中心）