改革开放40年我国减负政策的回顾与评析

方媛 姚佳胜

摘要：改革开放40年以来，我国减负政策大致分为以减轻高考制度恢复以来的升学压力为导向，以推进素质教育和基础教育课程改革为导向，以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》为导向三个阶段。我国减负政策建设取得了一定的成就，但也存在着减负政策本身的能力限度问题明显、减负政策执行失真、减负政策监督的形式化等问题。因此，在推进减负政策执行的过程中，应适当把握减负政策的能力限度，提高政策制定的科学性;加强对减负政策执行人员理论与能力的培训;完善地方执行机关政策执行措施的审核机制;健全政策执行的监督体制。

关键词：改革开放40年;减负政策;回顾与评析

改革开放以来，中小学生课业负担问题得到了一定的缓解，但仍然存在许多问题。本文旨在对改革开放40年减负政策历程回顾的基础上，总结成就，分析问题，探讨完善减负政策的思路，提出相关政策建议。

纵观改革开放40年以来我国减负政策的发展，以政策目标的价值取向为标准，可以大致分为三个阶段。

（一）第一阶段：以减轻高考制度恢复以来的升学压力为导向（1979—1999年）

随着改革开放政策的实施以及1977年8月教育部召开全国高等学校招生工作会议决定恢复高考制度，各级各类学校狠抓学生基础文化，忽视学生体育与智育的发展，导致学生的课业负担过重。1978年，邓小平同志指出：“学生负担太重是不好的，今后要采取有效措施来防止和纠正。”1983年12月，国家教育部颁发的《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定（试行）》指出：要减轻学生过重的学习负担;要保证学生的睡眠、休息和课外体育、文娱、科技活动时间;要加强平时对学生学习情况的了解，不要频繁地进行考试。

（二）第二阶段：以推进素质教育和基础教育课程改革为导向（2000—2010年）

为适应新世纪对人才的需求，国家在21世纪初开始推行新一轮基础教育课程改革，教育领域掀起了素质教育的浪潮。之后，国家相继出台了一系列规章制度，各地也进行了积极的探索和实践。但一些地方和学校仍然存在办学行为不规范的问题，违背了素质教育的理念，阻碍了教育改革的进程。基于此，2000年1月，教育部发布《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，在全民推进素质教育改革的同时，就切实减轻中小学生课业负担提出了系列的举措。2001年，国务院颁发了《基础教育课程改革纲要（试行）》，明确提出减轻学生课业负担过重的问题。2009年4月，《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》中提出：各地根据实际情况，减轻学生课业负担。

（三）第三阶段：以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》为导向（2010—至今）

2010年5月，国务院审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》）。《纲要》中提出：坚持以人为本，推进素质教育是教育改革发展的战略主题。因此，为贯彻落实《纲要》精神，改变应试教育给学生带来的沉重负担，国家相继出台一系列政策巩固推进减负建设。为积极发挥家庭教育在青少年成长过程中的重要作用，教育部2015年1月出台的《关于加强家庭教育工作的指导意见》中指出：切实消除学校减负、家长增负，不问兴趣、盲目报班的情况。2018年2月22日，教育部办公厅出台的《关于规范管理面向基础教育领域开展的竞赛挂牌命名表彰等活动的公告》中指出，规范基础教育领域竞赛等活动是切实减轻学生和家长负担的重要举措。同日，教育部办公厅等四部门联合发文《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，四部门分阶段組织实施校外培训机构整治活动。

（一）积极的影响

改革开放40年来，我国减负工作形势虽依然严峻，但不可否认，在近几十年的探索道路上，我国的减负工作取得了巨大的进步。一方面，国家积极倡导，减负理念深入人心;另一方面，为实现减负目标，政策措施方面也愈发完善、具体。

1. 减负理念影响广泛

减负是一项复杂的系统工程，倡导减负理念，需要政府、社会、学校、家长的共同努力。近年来，教育部接连颁布减负政策，减负成为社会热议话题。巨额的课外培训费用，增加了家庭的经济负担，也迫使家长开始正视孩子课业负担问题。

2. 减负措施具体、严谨

政策措施是政策执行的基本要素之一。恰当的执行计划和切实措施是实现政策目标的根本手段和途径，也是达到目标的切实保证。从政策执行主体角度进行分类，主要表现为以下几个层面。

政府层面：积极推动招生考试制度的改革;对基础教育领域开展的竞赛、挂牌、命名及表彰活动进行规范化管理;加强监督检查力度，完善减轻学生过重负担的专项督导机制;深化中小学教师培训改革，定期举行教师培训工作等。

学校层面：培训教师更新教育教学理念，严格按照教学计划、教材等进行教学，不得任意增减课程;控制作业量，分类分层次设计作业;丰富学生课外活动，完善基础设施，培养学生多方面的兴趣爱好等。

社会层面：积极争取社会力量的支持，通过舆论宣传、倡导，吸引社会关注，接受社会监督。

（二）严峻的态势

纵观改革开放40年来，中央及各地教育行政部门为减负问题已经做了很多工作，出台了各种的减负令。但令人遗憾的是，有关研究发现，减负的态势却愈加严峻，主要表现在以下几方面。

1. 减负政策本身的能力限度问题明显

教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度。对于减负政策，由于其特殊性，减负政策的能力限度也存在特殊性。

（1）减负问题的社会性

减负问题不仅是教育系统内部的问题，更是一个社会问题。在已有探究减负症结的研究中，主要的观点有教师素质说、课程难度说、应试教育说、教育评价说和教育观念说等。对于减负产生的社会性原因是多方面的，主要包括人们普遍将“高考”作为改变命运的重要节点，并通过教育提升社会阶层;教育资源的分配不均衡，导致家长竞相追逐优异的资源;随着中国经济的发展，知识型社会对人才提出了更高的要求，有限的工作岗位带来的就业压力更是加剧了人才之间的竞争等。

（2）触及本质原因的政策方案措施的缺失

任何政策都以实现预期的政策目标为指向，政策的制定和政策的实施都是围绕政策目标进行的。因为减负问题有社会性、复杂性的属性，针对政策目标制定的解决方案具有其局限性。从已采取的措施来看，主要是从考试、竞赛、作业、作息时间、课程等方面来调整，而高考制度、教育资源分配、就业等本质方面并没有提出有效的解决方案。

2. 减负政策执行失真

教育政策失真是指教育政策在实际执行过程中出现的执行活动及结果偏离政策目标的不良现象。教育政策执行失真一般分为执行表面化、执行扩大化、执行缺损、执行替换四类。

执行表面化：一些地方、学校在执行上并没有将减负政策方案转换为具体的政策措施，表面上迎合减负宣传，而实际上仍然按照原有理念。

执行扩大化：某些地方在没有全面、正确理解减负理念的前提下，执行政策过程中盲目采取“一刀切”的态度，简单粗暴地削减文化课时数，减少学生在校时间等。

执行缺损：地方政策执行人员在理解减负指令时，以自己的利益为衡量标准，对不损害自身利益或对自身有利的措施会积极贯彻执行，反之则遗弃。

执行替换：某些地区或学校在调整课程结构时，只是简单地将课程的名称等稍作修改，超前、超纲的课程内容依旧存在。

3. 减负政策监督的形式化

在减负政策执行上，存在严重的监督检查不力现象。监督者监督意识薄弱，履行职责上持敷衍态度;在检查减负政策落实实情上，缺乏具体、明确的檢查方案;科学的信息反馈机制不健全，不能及时、准确地向上层反映下层政策执行状况等。

（一）适当把握减负政策的能力限度以提高政策制定的科学性

正确认识和把握减负政策的能力限度，对于减负政策的制定和选择具有十分重要的意义。减负问题有着复杂的社会因素，仅从教育系统内部着手，其结果肯定是片面、局部的。对于“学业负担”这样一个植根于我国社会特殊的教育文化之下的典型本土议题，改革者似乎不应急着为之“下判书”，而是应将其还原到真实的生活和实践情境中理解，将不同的取向与价值纳入一个更积极而有效的政策目标框架中。因此，国家应逐步探索高考制度、教育资源分配制度、就业体制的改革等，循序渐进地形成系统的减负制度体系，保障减负工程的持续、有效发展。

（二）加强对减负政策执行人员理论与能力的培训

政策执行者应该秉承一切为了学生，尊重学生的成长规律的原则，从思想源头上树立减负理念。为减少政策执行失真现象的产生，满足政策执行对人员素质的需求，弥补各级各类教育人员的知识缺陷，应完善相应培训制度，提高相关人员理论水平、政策水平、专业知识和能力水平。

（三）完善地方执行机关政策执行措施的审核机制

地方的政策机关是政策执行的重要主体，推动着政策的有效执行，在政策执行中发挥着主导作用。中央应在充分了解地方复杂的政策情景特性的前提下，完善对地方具体执行措施的审核机制，帮助地方执行机关采取适当的政策措施。

（四）健全政策执行的监督体制

各级教育督导部门应把减负作为其工作的重点，健全减负监督评估体制。根据本地区实际情况，建立与本地区相适应的监督检查计划和措施，经常、及时地进行监督检查。建立系统的信息反馈体系，保证及时进行信息处理。提高监督检查的权威性，对执行人员实施明确的奖罚制度，奖励、宣传“减负”成功典型，严肃处理政策执行违纪现象，保证监督效力，促进执行者岗位责任意识的形成。

参考文献：

[1]昌庆钟，郭宾元.新课程背景下高中生课业负担的调查研究[J].当代教育论坛，2011（10）：74-76.

[2]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2000.

（责任编辑：赵静）