日本这样破解“乡村治理人才荒”

胡俊凯

根据日本宪法和地方自治法，日本两级地方行政主体——都、道、府、县（均为一级行政主体）和市、町、村（均为二级行政主体）自治体，承担着乡村治理的主要职责。其中，1718个市町村为最貼近居民生活事务的基层治理的直接承担者。

通常意义的基层治理包括户籍和居民基本情况登记簿的管理，托儿所、幼儿园、小学初中、图书馆、公民馆等的设置和管理，垃圾、粪便处理，上下水道等设施和公路、公园的建设和维护管理，警察和消防等。

近二三十年以来，随着日本国内外经济社会形势发生的巨大变化，日本基层治理增加了不少十分繁杂的新课题。如地区社会缺乏活力，少子高龄化加剧，居民对提高生活质量期望趋高，在刑事犯罪增加和灾害频发背景下如何建设放心安全城镇，东日本大地震及其他灾区的重建，以及信息公开与居民参与，重建农村居民组织，恢复村落固有功能等等。

提高地区社会活力、实现地方自立自强是日本基层治理的一个长期课题，也是解决其他许多问题的钥匙。

什么是自立？一位日本农村问题专家告诉记者：“在地方上，有某种程度的产业，有雇佣能力，居民的收入稳定，包括年轻人在内的人口稳定、并且有所增加。”在这种状况下，基层自治体的财源稳定，对居民的服务（医疗、福利、教育、保育等）皆能维持高水平。如此，年轻人就可以在地方定居下来，就可以维持人口数量。有了健康的居民，人们对地方的依恋（爱乡心）就会提高，自治意识也会增强，就可以维持地方的传统文化、文化遗产。

近些年来，日本中央政府部门制定实施了不少搞活地方的政策措施，国家也制定了相关法律。但现实状况是，全国几乎所有市町村和自然村落的自立性都在下降，而依靠国家补助的基层自治体却在增加：几乎所有的地方政府（包括县）都接受了来自国家的补助金，都道府县中没有接受的只有东京都。许多县财政收入的近40%依赖于国家补助金。

为提高自立水平，各市町村也在努力，致力于地方产业的活性化。具有代表性的做法是“引进工厂”“振兴旅游”“搞活初级产业（农林水产业）”。但除了少数案例外，初级产业的活性化不是很成功。这是因为在初级产业就业的年轻人在减少，初级产业的生产率也没有提高。引进工厂的设想也与大量制造业移往海外的大趋势相背离而流于纸上。在振兴旅游业方面有一部分成功的例子，但是能够持续的地方不多。

这里最关键的，还是缺少“人的力量”。日本地方居民的自立意识和对地区的依恋和自豪感向来很强，并且居民间的合作、协同，对地方治理的参与意识都很高。但近二三十年来出现的出生率急剧下降和人口流往大城市现象，以及几乎同时出现的人口老龄化、高龄化现象，使这种地方居民参与地方治理的传统陷入“无人”窘境，一些村落甚至因为无人而被废弃。

这种状况尤以农山渔林地区的基层自治体为甚。以占日本全国市町村总数43%的734个《山村振兴法》认定的振兴对象山村为例，这些山村森林面积占全国的61%，耕地面积占全国的22%，人口却只占全国的3%，从1965年以来人口减少了约一半。记者今年初在宫崎县诸冢村采访时了解到，该村人口从1965年以来持续减少，到2019年元旦，全村人口只相当于1965年的28%。事多人少，成为日本大多数基层自治体面临的难解之结。

同时，农山渔林地区人口老龄化、高龄化程度不断加深。仍以振兴对象山村为例，这些山村65岁以上的高龄者比例为全国的1.5倍。在记者采访的许多基层自治体中，60岁左右的政务人员属于年轻的，超过70岁高龄仍在工作的比比皆是。2017年记者采访高知县大川村时，该村议会包括议长在内共6人，其中年龄在75岁以上3人，议员平均年龄超过70岁。老龄化已成为政务推动乏力、工作缺乏创新的主要原因之一。

记者了解到，近些年为破解基层自治体人才缺乏难题，日本中央政府部门和各市町村推行的一些做法颇有成效。

——地方振兴协力队。

地方振兴协力队始于2009年。由市町村在网上招募队员，队员被选中后，让他将户籍迁到地方，在当地居住1到3年，以市町村政府临时职员的身份参与当地振兴活动。合约期满后，队员可自愿选择是否定居当地。

该措施实施主体为都道府县和市町村。日本总务省提供财政支持，相关预算从2014年的48亿日元增至2016年的132亿日元。总务省为每个队员提供每年200万日元工资补贴和200万日元的活动经费。如果钱花超了，由各地方政府负担。总务省还举办地方振兴协力队全国大会，加强队员之间的横向联系，并对队员进行研修教育，跟踪扶持。

这种模式把人们个人的精神追求、个人情怀、生活需求、好奇心理等，与地方振兴对人才的需求结合起来。2009年日本全国只有89名协力队员，以后逐年增加，到2016年全国共有4158名队员，活跃在886个府县和市町村。其中40%为女性，二三十岁的年轻人占70%。

这些有见识、知识和技能的协力队员，善于发现当地人看不见的资源优势，并将其转化成现实经济活动。他们的到来，对当地具有惯性、封闭甚至僵化特点的思维方式形成冲击，激荡出一股发展的新风。他们当中的一部分人在任期结束后选择留在当地定居，又增加了当地的人口。2017年3月结束任期的2230名队员中，有60%选择留在当地定居。

——灾区复兴支援员。

2011年东日本大地震及巨大海啸发生后，2012年1月，日本中央政府下发通知，在特定受灾区域（共9县227个市町村）实施复兴支援员计划。由灾区地方政府在灾区内外聘请复兴支援员，在一定期间内（最初为1年以上，2016年延长到5年以上），一边在灾区从事看护灾民、在村落进行振兴活动等工作，一边致力于谋划该地域的定居项目。

其具体工作包括：改善、提高灾区居民的生活、居住环境，向居民解读相关行政手续；巡察临时住宅，与灾民谈话谈心；调整、重建受灾社区和临时住宅的联络；帮助恢复本地传统祭祀、传统艺能等社区活动；协助开展与城市的交流项目；协助销售本地产品；从事农林水产业工作等。

中央政府以震灾复兴特别交付税形式对灾区政府予以财政支援：每名复兴支援员年报酬上限为200万日元和开展工作所需的必要费用。据总务省介绍，2018年共有25个地方政府（3个县和22个市町村）聘请了355名复兴支援员。

2018年9月记者在采访岩手县陆前高田市时了解到，该市在2011年“311”特大海啸中受灾惨重，死亡1759人，住宅完全损毁的达3801户，市区几乎全部被冲毁，市政府公务人员牺牲惨重，行政功能一度瘫痪。2013年4月陆前高田市聘请了3名复兴支援员，安排在市建设协作中心工作。这3位支援员以“让居民成为活跃的主角”为任务从事地域支援业务。他们与参加市民活动者交流，收集和发送信息，举办各种讲座，还承担陆前高田NPO协会事务局的工作，参加市内各领域的网络会议，对城镇研究会的运营和灾害公营住宅自治会提供支持。

——外部专家（地域力创造顾问）制度。

这是总务省推行的一项鼓励基层自治体延揽外部专家，挖掘和提升本地独特魅力和价值的人才计划。对在一个年度内邀请外部专家到本地从事振兴工作，合计10天以上或邀请5次以上的市町村，给予特别交付税。一个市町村一年可获上限为560万日元的“充分利用民间专家费”，最多3年。1年可获上限为240万日元的“先进自治体职员（组织）费”，最多也为3年。外部专家和先进职员（组织）的振兴工作包括地方经营改革、开发地方特色产品并使之商品化、少子化对策、引进企业、促进定居、振兴旅游业、城镇中心区再生、支持年轻人创业和就业等，几乎涵盖了所有日本基层治理面临的课题。总务省建立了外部专家数据库“地域人才网”，到2019年10月2日，已登录外部专家共344名。

群马县沼田市有一个在居民中培养企业家的“沼田创业塾”，为外部专家大山泳司创办。近些年沼田市的企事业单位外流和人口减少严重，就业岗位大量减少。大山泳司认为，在企业持续向海外转移的背景下，把希望寄托于引进制造业很难说是可持续的地方振兴策略，倒是塑造从居民中诞生创业者的创业风土，才是搞活地方经济的本质。“沼田创业塾”就是在这种背景和思路中诞生的。这个企业家培训班特别重视三方面内容：一是特别强调对实践经验的运用，学员在讲师细致指导下制定商务计划。二是邀请当地企业家和市长前来讲演经验、解读政策。三是专题讲座——按照课程综合讲授商务基本原理、创业前后和运营阶段的重要经验。培训班一期为半年，共进行综合、旅游、六次产业、商店经营等4个课程的授业。

第一期“沼田创业塾”招收30名学员，有9人毕业后实现了创业梦想。其中有成为开设按摩店的“商店经营者”，有成为室内装饰设计咨询人的“个人事业者”，还有一位学员毕业后使自己的企业由原来仅面向农产品加工用的机械制造，向面向多行业机械制造转型，实现了“二次创业”。

——地方振兴企业人计划。

这是一项利用大城市企业优势，引导企业履行社会责任，支援基层自治体地方振兴的人才计划，于2015年开始实施。这项计划内容为地方基层政府在一定期限内（6个月以上，3年以内），接受来自东京、名古屋、关西三大都市圈民间企业派出的员工，充分利用他们在企业积累的人脉关系和工作经验，从事地方振兴工作。

2017年4月，长野县饭山市经济部广域观光推进室接收了一位东京旅游企业CTI株式会社派遣的地方振兴企业人。这位企业人根据北陆新干线在饭山设站、游客增加的趋势，充分利用自己的专业知识以及在开拓旅游资源、开发旅行商品及促销等方面积累的经验，以饭山站为中心推进广域旅游，开发了“保健获得型”“旅居交流型”“长期居留型”等数个旅游产品，吸引了众多旅游者，为提高新干线乘客量和地方经济活性化作出了贡献。

总务省对接收地方振兴企业人的自治体，除了给予财政支援外，还向地方自治体提供地方振兴企业人的先进事例调查信息，向地域振兴企业人提供研修机会等。对地方基层自治体来说，这无疑是个缓解人才荒的好方法。对于企业来说，也能使自己的员工得到培养，加强企业与地方的交流，同时，企业也以新的形式履行了社会责任。

由于企业人往往具有专业性强和富有市场经验等特点，上述制度自推行以来颇受地方政府欢迎，派遣人数逐年增加。据统计，2016年共有32个市町村接收了37名企业人，2017年增加到50个市町村、57名，2018年为56个市町村、70名。

——村落支援员。

自然村落的萧条、消失是日本基层治理面临的严重问题之一。为谋求有效村落对策，开展维持和抢救村落活动，一些熟悉本地情况、对推进村落有见解有经验的人士，被市町村政府聘请为村落支援员。他们受市町村政府委托开展村落调查，就村落现状、人口、户数变化动向，就医、购物、农田状况，地方资源、村民与村外人交流状况、返乡定居、与其他村落合作情况等，进行调查。并与政府工作人员合作，组织村民与村民、村民与政府之间的协商会，就村落现状、课题、对策等进行研讨。国家对聘请村落支援员的地方政府，以特別交付税形式给予每名专职支援员报酬上限为一年350万日元的财政支持，兼职支援员报酬上限为40万日元。

广岛县三次市2018年度根据当地居民自治组织的推荐，聘请了11名村落支援员（其中专职为4人）。他们除了进行上述调查外，还进行空屋调查，协助推进“空屋银行”登录活动，参与三次市城镇建设规划等，其调研成果被充分运用到城镇村落建设中。尤其是在人口减少和少子高龄化加剧的村落，他们实施的面向定居者的信息提供和对移居者的后援工作令人称道。

据总务省统计，2018年日本全国共有专职村落支援员1391名，兼职村落支援员3497名。聘请村落支援员的地方政府达331个，包括3个府县和228个市町村政府。

在日本，地方活性化或者说自立的课题，今后会变得越来越严重。虽然国家会有相应预算，但在偏僻地方有钱却没有用钱的人的状况很严重。一些地方政府制定一个发展计划后，挑选实施的成员，最年轻的也在60—65岁之间。“这些人既不会产生有趣、创新的想法，也缺乏行动力。”因此，日本的教训是，必须在还有少量年轻人的时候抓紧去做这件事。

一位日本专家对记者说，中国也在老龄化。在中西部许多地区，年轻人口已大为减少。因此，在还有年轻人留下的地区，如果在国家经济能力很强的时候不推进地方自立的话，将来不管有多少钱，年轻人走了，自立就会变得很困难。

（摘自《半月谈》2019年第21期。作者为该刊记者）