加快实现从管企业向管资本转变形成以管资本为主的国有资产监管体制

郝鹏

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。《决定》强调，探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。这是以习近平同志为核心的党中央立足党和国家事业发展全局对深化国资国企改革作出的重大部署，是坚持和完善社会主义基本经济制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。全国国资监管机构要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入领会其重大意义、实践要求，加快实现从管企业向管资本转变，形成以管资本为主的国有资产监管体制，为做强做优做大国有资本、培育具有全球竞争力的世界一流企业提供坚强体制保障。

完善的国有资产监管体制是国有企业改革发展的重要保障，对于发展壮大国有经济具有重要意义。形成以管资本为主的国有资产监管体制，关键是要实现从管企业向管资本转变。从新中国成立70年的情况看，国有资产监管体制改革完善大体经过三个阶段。第一阶段为新中国成立后的社会主义建设时期。在这一阶段，与高度集中统一的计划经济体制相适应，国有企业与国有资产事实上融为一体，管企业与管资产高度统一，管企业就是管资产。国家主要依靠直接管理和发展国有企业在较短时间内建立起了独立的、相对完整的、有相当规模和较高技术水平的工业体系，奠定了我国基本经济制度的基础。第二阶段为改革开放以来到党的十八大。在这一阶段，与我国经济体制从计划经济转向市场经济相适应，国有企业在改革开放中产权结构、组织形态、经营机制发生了深刻变化，国有企业与国有资产不再完全重合。国有资产既包括国有独资、全资企业运营的国有资产，也表现为国有控股、参股的混合所有制企业运营的国有资产。因此，管企业与管资产在内容、对象、方式等方面都有了区别。与之相适应，国有资产管理体制改革迈出重要步伐，建立起以管资产与管人、管事相结合为特征的中央、省、市三级国有资产监管体制，有力促进了国有资产保值增值责任的落实，积极推动了国有企业改革发展。第三阶段自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革，深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管，加快实现从管企业向管资本转变，为新时代完善国有资产监管体制指明了方向、提供了根本遵循。在这一阶段，适应市场化、国际化发展要求，国有企业总体上已经与市场经济相融合，已经成为遵循市场规则，平等参与市场竞争的独立市场主体，混合所有制经济已经成为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的重要实现形式。国务院国资委监管的中央企业中，混合所有制企业户数占比约70%，上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%，已经进入了资产资本化、股权多元化的发展阶段，对国有独资、全资企业的管理模式已經不适用于国有控股、参股企业，对境内国有企业的管理模式也已经不适用于“走出去”的国有企业。同时，解决国有资产管理体制仍然存在的政企不分、政资不分的问题，消除国资监管越位、缺位、错位的现象，进一步健全国有资产监督机制、优化国有经济布局结构、提升国有资本配置效率，也迫切要求加快推进从管企业向管资本的转变。

从管企业向管资本的转变，是全方位的、深层次的、根本性的。一是在监管定位和理念上，要从国有企业的直接管理者转向基于出资关系的监管者。“管企业”更多强调直接管理国有企业；“管资本”更加尊重企业市场主体地位和企业法人财产权。这就要求我们坚持政企分开、政资分开，进一步厘清国资监管机构的职责边界，切实转变直接管理的监管理念，更多依托产权关系和资本纽带、更多依靠公司章程和法人治理结构、更多采取行使股东权和发挥董事作用等手段履行出资人职责，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。二是在监管对象和重点上，要从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能。“管企业”聚焦微观经济主体，更加关注单个国有企业的生产经营；“管资本”着眼国有资本的价值贡献，更加关注国有资本的整体收益和控制力。这就要求我们跳出单纯监管单个企业的惯性思维，将国有资本作为一个整体，从服务党和国家工作大局的高度，加强全局研究、系统谋划、整体调控、规模运作，在更大范围、更深层次、更高水平促进国有资本合理流动、保值增值，推动国有经济不断发展壮大，更好服从服务国家战略需要。三是在监管途径和方式上，要从主要采取行政化管理手段转向更多运用市场化法治化方式。“管企业”更多借助行政色彩较为浓厚的管理手段规范企业生产经营；“管资本”更加注重通过市场化手段，在法治框架内调整利益主体关系、实现监管目标。这就要求我们着力克服行政化思维，切实改变重审批、轻监管、弱服务的行权方式，坚持放管结合，坚持权由法定、权依法使，严格依据法律法规规定的权限和程序行权履职，通过市场化、法治化方式更好地把监管要求转化为股东意志，体现到企业改革发展各项工作中。四是在监管导向和效果上，要从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。“管企业”更加关注企业生产经营指标，容易导致企业盲目追求做大；“管资本”更加关注资本合理流动、优化配置，更能引导企业追求发展质量效益。这就要求我们坚持质量第一、效益优先，按照高质量发展的要求，推动国有企业加快转变发展方式，实现质量变革、效率变革、动力变革，不断提升国有经济发展质量和效益。

落实《决定》要求，形成以管资本为主的国有资产监管体制，全国国资监管机构要坚持以习近平总书记关于国资国企改革发展和党的建设重要论述为统领，坚持政企分开、政资分开，坚持放活与管好相统一，聚焦管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全、坚持党的领导，着力构建国资监管体系，切实增强国资监管的系统性、针对性、有效性。

一是聚焦管好资本布局，构建国有资本布局优化结构调整体系。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，推进国有资本布局优化和结构调整，增强国有经济整体功能和效率。管好国有资本的布局领域。制定全国国有资本布局与结构战略性调整“十四五”规划，整体协同推进调整优化国有资本布局。强化战略规划引领，围绕国家战略需求和产业发展规划，引导企业聚焦主责主业投资，通过制定投资项目负面清单、强化主业管理、核定非主业投资比例等方式，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向战略性新兴产业集中。管好国有资本的布局投向。推动国有资本更多投入先进制造业、振兴实体经济，更好支持关键核心技术攻关，推动建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新，促进科技成果转化，积极发展新动能，提高产业基础能力和产业链现代化水平，在加快建设现代化经济体系上发挥作用。管好国有资本的布局调整。以供给侧结构性改革为主线，有效推进企业战略性重组和专业化整合。大力化解过剩产能，加快处置低效无效资产，通过兼并重组、关闭撤销、挂牌转让、破产清算等方式尽快出清，实现国有资本形态转换，使国有资本用于更需要的领域。

二是聚焦规范资本运作，构建国有资本规范化专业化管理体系。坚持以法律为准绳、以产权为基础、以资本为纽带，推动国有资本规范化专业化管理，与市场经济有机融合。理顺国有资本运作的监管链条。国资监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，国有资本投资、运营公司对所出资企业履行股东职责，科学界定所有权和经营权边界，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，加大对企业授权放权力度，赋予企业更多自主权，进一步强化企业市场主体地位。健全国有资本运作的监管制度。加强产权登记、产权流转、资产评估、资产统计、清产核资等基础管理工作，加强对国有资本重大运作事项的管控。建立健全国有资本运作机制和基础管理制度，强化公司章程管理，规范董事会运作，注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。加强国有资本运作的动态监管。建立国资国企在线监管系统，对企业运行关键环节和重大决策事项进行动态监测和实时监管。强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度，推动国有企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以公允价格处置企业资产。

三是聚焦提高资本回报，构建国有资本高效运营体系。坚持以服从服务国家战略、促进国有资本保值增值为目标，通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，提高国有资本运营效率。以科学化的考核引导提升资本回报。完善考核评价指标体系，对标世界一流企业，突出增强竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力导向，妥善处理做大与做强、当前与长远、效益与责任的关系，加强对提高质量效益、服务国家战略、加快创新驱动发展、深化供给侧结构性改革等方面的考核，对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行差异化考核。以市场化的机制促进提升资本回报。充分授权放权，切实减少出资人审批核准事项，最大限度减少对生产经营活动的干预。完善激励约束，指导支持董事会加强对经理层的精准考核，推进职业经理人制度，推动建立健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，统筹运用股权激励、分红激励、员工持股等激励政策，探索运用超额利润分享、虚拟股权、项目跟投等激励方式，激发企业各类人员积极性创造性，促进企业效益效率和国有资本回报的不断提升。以精细化的预算管理推动提升资本回报。优化国有资本预算支出结构，提高资本金注入比重，建立规范化、市场化的国有企业资本金补充机制。落实出资人收益权，树立绩效导向，关注国有资本长期回报，引导推动企业在收益收取和支出方向上体现出资人意图。

四是聚焦维护资本安全，构建国有资本全链条监督体系。坚持守土有责、守土尽责，加快打造全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，防范化解重大风险，切实防止国有资产流失。找准国有资产流失风险点，加大监督力度。瞄准企业资本布局、关键业务、改革重点领域、运营重要环节，加强对规划、投资、产权、财务、考核分配、选人用人等重点事项以及境外国有资产的监督，特别是推动企业加强内控体系建设，切实做到体系完整、全面控制、执行有效。找准监督协同结合点，凝聚监督合力。推动出资人监督与纪检监察、巡视、审计等监督力量的工作协同，充分利用各方面监督检查成果，加快建立监督工作会商、线索移交核查、意见反馈整改机制，充分发挥监管合力。健全信息公开制度，加强信息公开平台建设，主动接受社会监督，加大国资监管信息公开力度，依法向社会公开国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况。找准追责问责关键点，提高监督效能。强化事中事后监管，健全监督问责制度体系和组织体系，建立职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作機制。强化违规责任追究，加大要案大案查处力度，有效发挥震慑遏制作用，切实维护国有资产安全。

五是聚焦坚持党的全面领导，构建国有资本控股、参股企业党的建设体系。坚持党对国有企业的全面领导，把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点，把党的领导、党的建设融入管资本全过程、各方面，确保国有资本始终服从服务党和人民利益。对于国有独资、全资和控股的国有企业，着力建设和完善中国特色现代企业制度。坚持“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，更好发挥国有企业党委（党组）领导作用，把方向、管大局、保落实，确保党和国家方针政策、重大部署在国有企业得到坚决贯彻执行。对于国有资本参股的混合所有制企业，积极探索企业党的建设有效途径方式。把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业参股推进混合所有制改革的必要前提，理顺党组织隶属关系，根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式，确保国有资本流动到哪里，党的建设就跟进到哪里、党组织的作用就发挥到哪里。坚持全面从严管党治党，切实提升基层党组织政治功能和组织力。坚持党管干部原则和发挥市场机制作用结合起来，把管资本为主和对人监督结合起来，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，坚决整治形式主义、官僚主义，在强基础、补短板上下功夫，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，切实把企业党建优势转化为发展优势。

贯彻落实好党的十九届四中全会精神，形成以管资本为主的国有资产监管体制，是全国国资国企领域的重大政治任务，必須切实加强自身建设，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，加快打造高素质专业化国资监管机构和干部队伍，做到思想认识到位、角色转换到位、工作推进到位，以最坚决的态度、最严格的要求、最有力的举措、最扎实的作风，扎扎实实推进职能转变要求落实落地。

一是以国资监管机构的对党忠诚，不断为党执政夯实重要物质基础和政治基础。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，完善国资监管体制、推进从管企业向管资本转变，必须坚持以政治建设为统领，不断淬炼干部队伍对党忠诚的政治品格。要进一步提高政治站位，从党和国家工作大局和国资国企改革发展全局出发，谋划推进职能转变、构建完善管资本工作体系，加快推进经营性国有资产集中统一监管，构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋。要进一步增强政治自觉、强化政治担当，把加快自身改革、推进职能转变作为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的实际行动，切实做到为党尽责，监管好、守护好、发展好国有资产，做强做优做大国有资本；切实做到为国强企，加快培育具有全球竞争力的世界一流企业，让国有经济始终成为中华民族屹立于世界民族之林的强大后盾；切实做到为民造福，推动国资国企事业大发展大进步，让改革发展成果更多惠及人民，更好满足人民对美好生活的向往。

二是以国资监管机构的专业化监管，切实提升国资监管质量水平。适应新形势新任务，下大气力补齐补强国资监管干部队伍能力素质的短板软肋，确保高质量高水平管好国有资本。要加强国资监管业务知识学习，努力掌握专业知识和金融、财务、法律等相关知识，不断提高把握国资监管规律和企业发展规律的能力水平。要积极应对从管企业向管资本转变过程中遇到的新情况新问题新挑战，全面查找不符合、不适应、不到位的问题，勇于探索、大胆实践，创造性地拿出务实管用举措，把职能转变要求落实到位。要加强实践能力提升，深入企业、深入一线调研了解对以管资本为主加强国有资产监管的期望和需求，特别是到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去调查研究，从基层实践中找到解决问题的金钥匙。

三是以国资监管机构的过硬作风，让党和人民放心、企业满意。要强化制度意识，严肃国资监管制度执行，健全权威高效的制度执行机制，在自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度中做到“两个维护”，确保党中央决策部署在国资国企领域得到全面贯彻落实。同时，在执行过程中发现问题要及时进行调整完善。要改革创新、真抓实干，鼓足干事创业的精气神，激荡昂扬向上的正能量，对于已经明确的管资本重点任务，坚持干字当头、紧抓快办，以钉钉子精神一项一项抓紧抓实抓到位。要服务发展、勤勉尽责，把事业放在心上，把责任扛在肩上，牢牢把握发展第一要务，寓监管于服务之中，以专业化高水平服务赢得企业信赖、赢得群众口碑。要艰苦奋斗、清正廉洁，大力弘扬艰苦创业、奋斗兴业精神，牢固树立正确权力观、地位观、利益观，永远把纪律和规矩挺在前面，严格执行中央八项规定及实施细则精神，坚决反对“四风”，力戒形式主义、官僚主义，规规矩矩做事、出于公心用权，自觉接受党组织和人民监督，始终保持清正廉洁政治本色，坚决做忠诚干净担当的国资卫士、为民务实清廉的人民公仆。

（摘自11月20日《学习时报》。作者为国务院国资委党委书记、主任）