我国养老金制度改革的方向

齐传钧

2019年4月，国务院办公厅发布《降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发[2019]13號），要求降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例为16%，同时调整社保缴费基数计算口径并统一个体工商户和灵活就业人员缴费基数上下限，从而启动了20世纪90年代统账结合确立以来的基本养老保险制度最大一次降费行动。

一、正确看待养老金缺口问题

在全球经济还没有真正走出疲软状态且减税已成为很多国家改革着力点的背景下，此次降费方案顺应了时代要求，对增强企业信心、激发经济活力、保证就业稳定和提升国家竞争力都是必然之举。

但也无须讳言，这一政策的出台确实加剧了人们特别是年轻人对其未来养老金权益能否兑现的担忧和焦虑。这是可以理解的，因为这几年有关养老金缺口（养老金缺口一般是指一定时间内的养老保险制度的收支缺口的累计现值或终值）和部分省份基金“穿底”（累计结余全部耗尽）等新闻时常见诸媒体。此次“降费”政策的出台再一次触发并加剧了这种社会情绪。因此，我们要通过深化制度改革在二者之间寻求一种平衡，处理好“降费”和养老金缺口之间的矛盾关系，同时也要看到这次“降费”政策也为推动中国养老金制度改革带来了新机遇。

尽管说人们对未来养老金权益能否兑现这种担心是完全没有必要的，但不等于说我们对养老金缺口问题可以视而不见。基本养老保险制度是由国家举办的，参保人依法依规（养老金计发办法）获得相应的养老金待遇是一项基本权利，国家无论在何时何种情况都要履行最终的兜底责任。国家采取两种手段来履行其兜底责任：一是对基本养老保险基金加大财政补贴力度，二是财政预算困难时还可以发行国债或增发货币。比如说，这次划转部分国有资本充实社保基金的措施本质上就是财政补贴的一种形式。但是，任何一种方式都要付出相应代价。如果通过财政补贴来解决养老金缺口问题，那么政府就会受制于预算约束，从而削弱其他公共服务能力，甚至以牺牲其他社会福利项目为代价。进一步，如果为此发行国债或增发货币，那么就相当于政府向全社会所有人“摊销”了养老金成本，这意味着提高了整个社会负担，也必然加重企业的运营成本。显然，上述两种情况都不是我们希望看到的，所以必须高度重视养老金缺口问题。

二、中国养老金缺口的本质

通常来说，对于现收现付养老金制度而言，人口老龄化是造成养老金缺口出现的根本原因。但是，中国基本养老保险制度有其特殊性：一是该制度统筹层次较低，各统筹地区制度内人口负担情况畸重畸轻，基金收支情况差异较大;二是城镇职工基本养老保险只覆盖了不到一半的就业人口，而根本无法覆盖全体就业人员。因此，中国养老金缺口表现为两种失衡：地区结构上的失衡和全国总量上的失衡。

（一）地区结构上的失衡

从分省情况来看，目前基金平衡情况差距较大，而且随着时间的推移，这种差距还将进一步扩大，导致有的省份基金结余不断增长，而有的省份基金当期收不抵支缺口越来越大，甚至“穿底”。根据预测，2019年缴费赡养率（制度内退休人数占缴费人数的比率）最高的黑龙江为99.8%，紧随其后依次是吉林和辽宁，缴费赡养率都接近90%;而超过70%的还有内蒙古、重庆、甘肃和新疆生产建设兵团。与之相比，广东的缴费赡养率最低，仅为19.1%，而福建、北京和西藏的制度赡养率也较低，均不到30%。（郑秉文主编：《中国养老金精算报告2019-2050》，中国劳动社会保障出版社2019年版）由此导致各地养老基金运行情况差异巨大，而且即使考虑到目前正在实施的中央调剂制度，在一定程度上减缓了地区之间“苦乐不均”现象，但并不能从根本上改变各省之间的“两极分化”趋势。

一般认为，这是基本养老保险基金一直没有实现全国统筹的必然结果。但是，这其中一个不可忽视的原因是地区间经济发展的失衡。改革开放以来，以东北三省为代表的传统老工业基地和部分西部欠发达省份由于种种原因市场化起步晚，内生动力不足，经济发展落后于东南部省份，导致大量年轻人不断涌向经济发达省份就业，但老年人和即将退休的中年人都留在本地。也就是说，年轻人通过在外地就业为发达地区养老保险制度“贡献”缴费，而经济发展滞后地区却要为本地已经或即将退休老年人提供养老金待遇，从而不断恶化了当地基本养老保险制度的负担状况。

虽然说劳动力自由流动是优化资源合理配置的内在动力机制，但是中国这种劳动力自由流动却不完全是由市场本身所导致的。那些负担较重省份，不得不做实社保缴费基数（以城镇非私营单位在岗工资为最低缴费基数），并按照最高缴费率标准（以前企业缴费率为20%）来进行征缴基金，而一些发达省份因为不存在养老金支付压力，明确或变相地降低缴费基数或缴费率（比如按照最低工资标准确定缴费基数且企业缴费率只有14%），由此形成了经济发达地区与落后地区在企业负担上的巨大差异。这种差异必然导致落后地区无法留住和吸引资本（当然还有其他原因）在本地投资，也就无法为年轻劳动力提供足够的就业机会，久而久之便形成了恶性循环，即经济越落后，越需要提高当地企业的缴费负担，进而越留不住资本，越无法提供足够的就业机会，最终只能加剧经济发展和社保负担上的两极分化。

（二）全国总量上的失衡

从全国总体来说，如果基本养老保险基金没有每年来自财政的大量补贴（为了解决部分地区养老金支付压力，1998年开始中央和地方政府就一直在提供财政补贴），当期已经收不抵支，即使按照现有规则继续提供财政补贴，当期结余也会很快下降，进而陷入当期收不抵支，即全国总量上的失衡。

预测显示，全国城镇企业职工基本养老保险缴费赡养率将从2019年的47.0%上升到2050年的96.3%。简单地说，2019年由接近2个缴费者来赡养一个离退休者，而到了2050年则几乎1个缴费者需要赡养一个离退休者。因此，仅从制度赡养率上看（不考虑人均待遇的提高），城镇企业职工基本养老保险支付压力在不断提升。

可以说，全国层面养老金缺口的出现与人口老龄化关系重大，当然另一个极为重要原因就是城镇职工基本养老保险制度主要是正规化就业群体，即使我们过去一度采取了趸交或补缴的措施（因为缺乏精算公平现在各地已基本废止该政策）扩大这一制度的覆盖面，但仍难以实现向全部就业人口的覆盖。这是大部分发展中国家的共同现象。对发展中国家而言，正规化就业水平低限制了缴费型养老金制度的覆盖范围。但是，经济正规化程度的提高是各种因素综合的结果，具有很大的不确定性，实际大多数发展中国家经济正规化程度不高已经成为一种普遍现象，而且并没有因为时间推移而发生明显变化。因此，我们既要面对这一现实，也要从更大的宏观层面来思考中国养老金制度的改革方向。

三、我国养老金制度改革的着力点

养老金缺口问题是一个全球性难題，早在20世纪80年代就已经开始困扰很多发达国家，并于90年代掀起了世界性养老金改革浪潮。从这个意义上来说，中国今天遇到的问题不算一个新问题，但是中国养老金缺口有其特殊性，因此必须结合国际经验并采取有针对性的措施，推动养老金制度改革朝着正确方向迈进。

其一，加大基金的中央调剂力度，尽快实现全国统筹。自20世纪90年代后期以来，推动基本养老保险基金实现全国统筹已经在党和政府不同级别文件里多次出现，但都没能实现，原因是多方面的，其中担心地方的道德风险（基金征缴上的不作为和待遇发放上的随意性）是一个重要原因，因此最后引入了中央调剂制度作为一种折中的解决办法。但是，正如前文所述，中央调剂制度不能根本扭转地区之间养老基金收支的两极分化趋势，未来出现养老金缺口的省份还会增加。因此必须尽早实现全国统筹。而对于道德风险问题，解决的办法是必须尽快加大信息建设，补充并完善个人缴费信息，实现所有人缴费历史可查询、可追溯、可量化，同时实现中央和地方以及各个相关部门之间的信息共享。

其二，尽快统一全国制度基本参数，消除地区之间不公平竞争。借助这次“降费”政策的出台，不仅要把企业缴费率统一为16%，而且要把统一缴费基数落实到位，更不能任由不同地区随意调整这些参数。如果说改革开放以来我们的价值取向是“效率兼顾公平”，为了促进经济发展，可以在一定程度上牺牲公平，但是这种效率的提升必然是递减的，现在应该是向公平要效率，实现地区之间的公平发展，只有这样才能为振兴东北和加快西部落后地区发展扫清障碍，也才能从根本上斩断地区间养老金收支状况两极分化的循环链条，降低中央政府对出现养老金缺口省份的转移支付压力。需要强调的是，如果统一制度基本参数，必然会增加一些发达地区企业的缴费负担，而这些地区恰恰是中国经济发展的领头羊，在当前经济转型和中美贸易摩擦面前，确实存在着一定困难和压力，但至少应该给出统一参数的时间表，及早用预期来消化对相关企业带来的不利影响。长远来看，统一制度基本参数对中国的长远发展或许更具有战略意义。

其三，划转国有资本只能是权宜之计，解决全国养老金缺口问题还需要深化制度改革。为了应对养老金缺口问题，中央划转国有资本充实全国社会保障基金，可以增强社会信心，维护改革发展局面，但对于能否解决未来的养老金缺口问题还需要慎重考虑。养老金缺口是一个永续流量概念，而国有资本是存量资产，有限的存量无法应对无限的流量。更为重要的是，国有资本及收益要么是不断做大做优做强国有企业的资本来源，要么是财政收入的一部分。如果是前者，国有资本划转社保基金相当于限制了国有企业扩张和在整个经济体系中的地位;如果是后者，则相当于财政预算在不同公共支出之间作了新的调整，长远来看本身并不能真正降低所有企业负担。当然，在前者的情况下，如果通过限制国有企业扩张为更有效率的私营经济发展腾出了空间，那么从经济学意义来说，相当于增强了整体经济效率，将带来财政收入更快增长，就业规模也可能随之扩大，从而有助于缩小未来的养老金缺口，但这可能只具有边际意义。因此，必须借助这次划转国有资本的机遇，不放弃不懈怠继续深化养老金改革。

其四，养老金制度改革的本质是有效降低企业负担，关键在于有序推进。养老金缺口本身并不可怕，可怕的是这种缺口过快扩大，以至于失控。几乎所有发达国家为解决养老金缺口所进行的改革，目标都是锁定未来企业缴费负担的增长速度，而不是降低或维持现有的缴费负担。人口老龄化是一个全球现象，企业缴费负担都会稳步增长，关键在经济全球化的约束下，如果企业缴费负担过快增长，那么必然削弱本国企业在国际上的竞争力，一旦丧失了经济竞争力，养老金缺口必然是一个无底洞。既然养老金缺口无法避免，财政补贴基本是最后的兜底手段，但是财政补贴从根本上说也是企业纳税收入。因此，在稳定企业缴费负担的同时，还需要将政府财政补贴控制在一定范围内。只有这样，才是应对养老金缺口的正确取向。另外，既然养老金缺口的出现和扩大是一个渐进过程，那么改革措施必须适当超前，从而为有序推进改革措施赢得时间和空间。

其五，延迟退休政策应该及早出台，也是当前最为可行且改革难点最小的措施。延迟退休政策一度成为政府所要推出的一项重大措施，但可能考虑到社会情绪和目前就业形势似乎被搁置下来。但是，只有尽早出台延迟退休政策，才能实现“小步慢走”，不至于在人口老龄化非常严重时措手不及，被迫作出大幅度调整。当然，反对这项措施的声音一直都存在，在发达国家也是如此，推出延迟退休政策阻力重重，但最终很多国家还是强力推出这一政策。在中国有一种声音认为，延迟退休对重体力劳动者不公平，但是这种说法是值得商榷的，因为在中国延迟退休政策影响的是正规化就业群体，而真正从事重体力的劳动者往往是非正规化就业群体，而后者往往没有参加城镇职工基本养老保险制度，可能很早就退出了劳动力市场，因此对他们影响不大。即使对于正规化就业参保的重体力劳动者，也可以在政策上对他们进行特殊照顾。

其六，养老金改革是一项系统工程，不仅需要养老金制度自身的综合改革，而且需要其他社会或经济改革的预先出台或及时跟进。放眼全球，养老金改革都是“一揽子”改革措施，没有哪个国家通过一次改革或一项改革彻底解决了养老金缺口问题。而且，这些改革措施并不局限于养老金制度本身，而是整个社会福利体系的改造甚至重构，更是经济制度改革的一部分。对于中国而言，问题却不限于此，因此不论是地方性养老金缺口还是全国性的养老金缺口，都需要中央财政补贴，但是随着补贴力度的加大，受益的只能是不到40%的就业群体，而从财政补贴公平性的角度上讲，只有向城乡居民养老保险参保群体倾斜才具有合理性，因为后者是更低的收人群体，对他们进行补贴倾斜才有助于缩小收入分配差距，从而提高整个社会消费能力，推动经济和谐和可持续发展，最终通过扩大税源来降低养老金缺口规模。同样，还应该加快推进税收体制改革，尽快实现从单一所得税向综合所得税过渡，为第二支柱和第三支柱发展提供更优厚税收比例奠定基础，最终实现多层次养老金体系的均衡发展，降低基本养老保险对中高收入者的支付压力。

总之，我们应该深刻认识国家降低社会保险企业缴费负担这一重大战略的精髓所在，尽快出台有序推进的系统化全方位养老金改革方案，把避免养老金缺口规模过大，即控制企业负担过快增长放在改革的核心理念上，在保障退休人员基本权益的基础上，推动经济向更有竞争力、更加可持续和更为平衡的方向发展。只有这样，中国养老金缺口问题才能得到有效控制，防患于未然。

（摘自《中国党政干部论坛》2019年第8期。作者为中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员、世界社保研究中心副秘书长）

本栏责任编辑 赵婷宇