破解地方政府融资困境研究

徐家荣 胡虹 李文辉 颛孙书勤 乔雅轩

地方政府投融资平台的出现和发展具有其特殊的时代背景和發展需要，平台自产生之日起，为地方经济和社会发展积极筹措资金，在加强基础设施建设和推进城镇化、工业化进程方面发挥着重要作用，但地方政府债务的过度膨胀尤其是隐性债务的无序蔓延也为经济社会带来了极大隐患。自2018年以来，中央将防范化解系统性金融风险作为三大攻坚战的首要任务，国家密集出台一系列政策文件，严控地方政府债务，严厉处罚违法违规融资。在严监管背景下如何破解地方投融资需求成为亟待解决的重要问题。国家在加强监管的同时也坚持疏堵结合，不断拓宽“正门”、开好“前门”，积极为地方开展合规性融资创造条件。河南作为农业大省，不仅在崛起战略中扮演着重要角色，而且也是发挥国家战略先导作用，推行城乡融合发展，实施乡村振兴的前沿阵地，因此促进河南省各层级地方政府投融资体制转型和构建多元化的投融资体系势在必行。

一、三四线以下市县融资困境破解

《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》于2019年5月5日发布，现阶段推进城乡融合发展，有着现实而深刻的时代背景和重大深远的历史意义。对于融资困境较为突出的三四线及以下市县地方政府而言，融资困境破解的核心在于深刻变革既有的投融资体制，发挥城乡融合发展的战略先导作用，抓住乡村振兴战略背景下新一轮改革红利，因地制宜推行创新型资本运作模式，开展多元化的产业经营，在充分挖掘土地增值潜力的基础上，不断增加地方政府的财政收入，继而创造良好的基础资产和资信基础，为地方政府创新融资模式开辟新的思路。

（一）尝试构建“近郊”模式

一是通过划拨土地的方式进行公租房等保障性住房建设。二是进行工业园区开发。近郊无疑成为工业园区尤其是大型工业园区的优选之地，地方政府可以通过土地划拨或者作价入股的股权方式，撬动社会资本进行工业园区的开发，并且辅之以一定的税收优惠政策，增强招商引资的吸引力，为地区经济注入新的活力，为日后税收的增加也创造了可能。三是发挥传统土地增值优势。可通过土地储备中心进行一级土地流转，或由地方政府投融资平台进行商业地产开发，通过土地出让收益或者土地增值收益缓解财政压力，鉴于近年来开征房地产税的呼声日益高涨，此举也为地方主体税种的健全奠定了基础，对于支出压力较大的地方基层政府具有稳定的支撑作用，也为缓解债务压力并进行融资模式转型发展争取了一定的缓冲时间。

（二）探索建立“远郊”模式

一是进行改善型商住开发。可由地方政府投融资平台进行改善型地产开发，主打绿色生态等品牌，重点吸引市内具有改善住房需求的人群，通过地产开发增强平台自身的造血能力，为投融资平台走出去进行业务拓展提供机遇。二是充分发挥远郊生态优势，积极发展养老等产业。可充分发挥远郊生态环保优势，通过土地作价入股等股权合租的模式积极发展PPP模式，与民间资本合作共同开发养老产业，减轻政府购买服务的压力。三是积极发展休闲旅游业。可以根据远郊地区自然景观和人文景观的异质性，通过政府注入一定的资金，给予必要的税收或者土地租金优惠，引导民间资本参与休闲旅游业的发展，这样可以极大吸引市区人流，形成较为稳定的现金流。

（三）适时推广农村腹地模式

一是做好土地规划，提高集约利用效率。将空间资源与适用性进行合理匹配，工业项目向工业区集中，农民向集镇和城市集中等。 二是搭建城乡用地统筹模式，农村集体建设用地和城市建设用地对标同步变化，随着国家耕地保护政策的进一步强化以及城市建设用地的日益缩减，“占补平衡”政策将使农村集体建设用地的置换价值进一步得到凸显。三是稳步推进土地确权工作。根据中央的最新工作指示，确保农村土地确权工作的稳步实施，界定清楚产权主体的法律概念，为进一步引导城乡土地要素的流动奠定了基础。四是待完善的产权保护制度建立以后，可以开始推进土地的市场化流转。

（四）抓住城乡融合发展战略机遇，适时推行农业产业化经营

《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称“意见”）和近日召开的中央全面深化改革委员会第八次会议均强调，要加快建立城乡融合发展的体制机制，推动城乡要素的双向流动，为经济发展注入强大动力。意见和会议还指出，要完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。地方政府可充分发挥国家战略规划的先导作用，抓住新一轮的改革红利和政策红利，结合自身的财力状况、地区经济发展水平以及城乡融合发展的既有基础，加快地方政府投融资平台转型发展，努力将自身打造为国有资产投资运营公司，组建现代化综合性农业产业化经营机构，发挥广大农村的广阔平台和巨大的增长潜力，通过市场化经营提升农业产值收益，增强自身造血能力和发展后劲，在国家发展规划的引领下为新型城镇化建设的其他项目筹集更多资金。

一是由地方政府投融资平台注资组建专业化的农业产业化经营公司。抓住农村承包地“三权分置”改革的机遇，一方面尝试推行集约化规模化经营，提高耕作效率和土地产量，另一方面可积极推广经济作物，着力提升附加值，然后依托投融资平台在城市经营管理中常年积累的经验和资源，精准对接城市需求端，打造农地到市场的全产业链经营模式。二是由地方政府投融资平台出资设立农业产业发展基金，通过规范PPP运作流程，积极引导社会资本进入农业产业化经营领域，也可在自主自愿的基础上引导广大农户以土地经营权入股，进而建立股份合作制。

二、省会及二三线城市投融资平台多元融资模式探索

（一）债务置换

根据财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预

〔2018〕34号）的相关要求，要加快地方政府债务置换工作进度，可以通过发行置换债券替代之前期限短成本高的债务。因此，省会及二三线城市投融资平台可充分利用债务置换的契机，一是积极向政府申请债转贷。根据政府置换债券额度，在保障政府债务化解基础上，积极向政府申请将置换债券余额转贷公司并对贷款利息进行适度补贴，利用转贷资金及时置换公司2019年马上面临还本付息压力的债券。二是适时发行公司长期债券置换短期借款、短期债券、超短期债券以及其他大量短期债务。综合考虑债务资金使用成本，合理匹配债务期限结构和项目建设周期，避免错配造成的债务成本增加，延缓短期偿债压力，提高资金的使用效率以免发生资金链断裂的风险。

（二）提高直接融资比重，逐步扩大项目收益债发行规模

提高直接融资比重，积极尝试发行企业债券具有现实的必要性，因为省会及二三线城市投融资平台作为综合性投融资平台，在省内建设领域具有举足轻重的地位，承接的均为大型建设项目，不仅资金需求大，而且项目建设和资金回报周期均较长，单纯依靠银行贷款或短期票据等融资模式，极易出现“短贷长投”等期限错配情况，可能面临多项短期贷款集中偿付而发生资金链断裂的风险，因而可借助直接融资模式，利用企业债券期限长成本低的优势，进行直接融资并优化债务结构。

（三）尝试推行资产证券化（ABS），盘活存量资产

《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）指出要创新融资机制，畅通投融资项目渠道，并鼓励依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产。就省会及二三线城市投融资平台而言，首先明确自己的核心业务板块，分析主营业务收益状况，对于具有稳定预期现金流作为保障的基础资产，可根据项目续建资金需求适时推行资产证券化（类似于美国的RBS），抑或通过资产证券化置换项目融资中的短期银行贷款。在拟建项目中，倘若涉及供水、供电、供热及供气等付费使用模式的开发项目，均可尝试推行资产证券化，用未来的现金流收入作为还本付息的保障。

（四）择机实行股权融资，发挥直接上市融资优势

在省会及二三线城市投融资平台全资和控股的子公司中，筛选一批符合国家产业发展方向，具有较强盈利能力的子公司，在可预见的时期内具备上市条件的可重点扶持，扩大其资产规模和利润率，为直接上市融资创造储备力量;对暂时不具备上市条件但具有较大增长空间的企业可重点进行引导，在后续发展过程中给予必要的支持。如果在主营业务各细分板块中，单个子公司的实力尚不具备直接上市的条件，可根据行业关联紧密度及资产规模状况进行横向或纵向捆绑上市融资。

（五）积极推进增资扩股融资模式

省会及二三线城市投融资平台进行增资扩股的有利条件主要有以下几个方面：一是股市逐渐出现回暖迹象。2019年2月下旬，国内股市逐步出现回暖迹象，市场预期向好，投资者投资活跃程度日渐上升，新年以来股市的崭新气象为省会及二三线城市投融资平台增资扩股提供了有利的大环境，股市逐步回暖之际也是提振投资信心的有利时机。二是省会及二三线城市投融资平台拥有部分上市公司。这些公司在资本运作方面均具备较为丰富的经验，并且可以凭借多年来在股市积累的声誉，激发投资者认购积极性。

（六）积极推行合规PPP融资模式

择优谨慎选择合作伙伴，建立清晰透明的负面清单，真正本着平等协商的原则与社会资本建立伙伴关系，避免设置“玻璃门”“弹簧门”等隐性障碍和排他性歧视准则。严格遵守中央出台的各项规范PPP模式运行的政策文件，同时充分利用河南省在政策细化中的政策支持，合规有序推进项目实施。根据存量项目的不同情况择机采用转让-运营-移交（TOT）、改扩建-运营-移交（ROT）等多种运作方式，规范有序盘活存量资产。充分遵循市场化运营规则，建立完善的激励约束机制。

（七）设立产业基金，助力产业升级

产业投资基金是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，产业基金可以引导更多社会资本投入到河南省重点产业中，促进金融资本和产业资本深度融合。省会及二三线城市投融资平台拟建项目方面，加大对战略新兴产业的投资力度，结合未来产业布局要求和不断增加的资金需求，宜分类指导，设立种子期的创业投资引导基金、成长期的企业重组基金、基础设施产业投资基金（IIF）等不同的产业基金，支持公司重大项目建设。

（八）充分利用信托计划模式

融资方面要以金融板块为支点，充分发挥该板块在信托领域的信息优势和金融资源优势，撬动其他信托公司广泛参与省会及二三线城市投融资平台的信托融资业务，考虑到建设项目周期长资金需求量大等因素，宜以金融板块公司自有资金或长期信托理财资金及资金池为主，在满足资金需求并兼顾信托投资收益的情况下合理设置信托计划期限结构，减轻集团短期偿付压力;投资方面，发挥金融板块的专业理财优势，甄选资质较好且具有稳定预期收益作为保障信托产品，确保风险可控，促进国有资本的保值增值，投资收益既可用来抵消信托融资成本，又可作为利润留成转增资本公积继而壮大集团规模。

（九）探索尝试社会保障基金模式

抓住國家加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等建立和完善市场化投资运营机制的有利时机，在重大基础设施建设方面，尝试通过转让部分股权和债权的方式积极申请社保基金信托贷款及其他形式的权益性投资资金。

（十）不断挖掘多元信贷潜力

监管力度的强化和融资需求的增加催生了多元化融资体系的探索，但不可否认，银行贷款仍然是最基本、最牢靠、最稳定的融资模式，在加强融资模式创新的同时，仍需不断巩固既有信贷渠道，不断挖掘多元化的信贷潜力。一是借力“一带一路”积极争取亚投行等政策性银行贷款。省会及二三线城市投融资平台应该抓住对接服务“一带一路”的有利时机，积极争取亚投行等政策性银行的贷款，努力扩大授信额度。二是审慎推行外国政府及国际金融机构长期低息贷款。省会及二三线城市投融资平台可根据项目建设情况，合理匹配项目建设周期和贷款期限，优化债务结构，降低融资成本。同时也应及时关注汇率波动及美元加息等外部变化因素，审慎评估还款成本，错开峰值合理安排还款时间。三是尝试推行银团贷款。当面临项目建设资金缺口较大而单一银行授信难以满足的情况时，可尝试推行银团贷款，发挥投融资平台旗下控股的金融板块在银行同业中的广泛业务关联，联合其他银行一起对项目进行贷款，借此提高授信额度，扩大融资金额。

（作者单位：中国内部审计协会  河南省审计厅）