力戒形式主义要优化顶格管理

房宁

最近，力戒形式主义成为体制内及社会的热词。近一时期，我们也做了一些有关这方面问题的调研，现实中特别是在基层，形式主义的情况是比较普遍存在的。

当前形式主义问题的出现和发展有多方面原因。从公共管理学角度看，普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。

所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。

顶格管理是如何带来形式主义的呢？

先说“最全事项”。做事要有重点，但现在事情的确太多，一来就“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，都要到管理界面，所谓“上面千条线，底下一根针”“上面千把锤，底下一根钉”。

治理也好、管理也罢，在上级是一个想法，到基层就是一大堆事情。现在基层管理的工作任务太多，这也要管，那也要做，事情往往是越做越多。因为社会适应性反应，一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如，某些查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的，“多只香炉多只鬼”。

其次，“最高标准”。标准高，意味着投入的成本要多，最高标准就要有最大投入，但基层普遍缺乏资源和经费。

我不久前到东南沿海某市调研，这个市里有个工业强镇，经济非常发达。2018年该镇工业产值达360亿，上缴各项税费31亿。但因为现在一些地方——特别是东南沿海经济发达的省份实行乡财县管，上级拨给这个镇年度经费4000万元。基层的经费开销主要分三块：养人、办公和做事。该镇的财政供养人员，包括公务员、老师等，每年就至少需要8000万，再加上办公、做事，去年实际支出达1.1亿。中间缺口7000万，这些都得自己去筹措。

为什么现在地方债务问题突出？就与要求和指标过高，但又没给够钱，结果做不到，没办法，不少基层政府就靠卖地和借债筹措经费有关。

再次，“最严要求”。现在上级布置任务有时非常具体，包括路线图、时间表、各项标准，要求不折不扣地执行。但底下情况千差万别，不可能和上面政策一一对应。我爱用“踢足球”来比喻。如果裁判机械地按照所谓的规则来执行，一碰就犯规，一跑就越位，那就甭看球了，光听裁判吹哨了。所以，各种政策执行时，也要有一定灵活性。否则任何政策都无法真正得到执行和落实，还会助长形式主义。

当然，现在强调从严治党，该管的一定要管好，这与留有一定灵活性不矛盾。如果不折不扣的顶格管理，底下就可能出现明知不合理却机械式硬执行的情况。现在基层出现很多奇葩现象，都和这有关系。比如老两口种庄稼，折成收入，按标准就是贫困户，但他们儿子在外头打工，经常寄钱回来，老两口实际生活不困难。然而，由于后者难以统计，按标准就得给钱。而有的家里头有欠债等负担，但看着有些收入，这样即使真的贫困也不能给，给了就不合规了。

最后，就是“最快速度”问题。我们国家很大，层级很多，一项工作布置下来，中间要有时间成本。拿我来说，有一次我接到一个任务，要求那个月18号前完成，但我接到任务时候已经是20号了。后来一查，这项政策半年前上级部门就制定了，但这传达路上就走了半年。可是任务一到了下面就急如星火，事情再急也只能是肤皮潦草地应付过去。

这种情况多了以后，底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象，大家不断地把上面的东西传下去，把下面的东西传上来。其实大家并不都那么认真。因为，这么多的事情和头绪，上报的那么多表格或报告，最后会不会有人认真看还是个问题，不少人就有这种侥幸心理。

政府要有所为有所不为

要治理形式主义问题，除了针对形式主义产生的原因来治理，还得改革管理的理念和操作模式。

首先，尝试减少管理事项。不是管得越多越好。该管的一定要管好，但过了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，有所为有所不为。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住顶格管理的冲动。

其次，量入为出。从实际出发，树立成本观念。现在更大的问题不是开多少会，而是要给多少钱办多少事。上级在提要求的同时，也要配给相应的资源，支付相应的成本。基层办事要人要钱，上级对其足够体谅，尽量为其提供足够的人员和经费，共同把事情办好。

再次，留有游隙。要赋予政策一定的灵活性，给基层一定的自由裁量空間，使其能够结合实际，有效地执行政策。

最后，留出时间。像前几年一些地方要煤改气、煤改电，本来是好事，可是都到秋天了，西北风都刮起来了，突然说不能够烧煤，要改烧天然气或用电。可那天然气、管道、电在哪儿呢？做事情不仅要问对不对，更要看行不行得通;在事情不具备条件的时候，更好的办法是尽量创造条件，留出足够的时间。（作者为中国社会科学院政治学所所长，本文系根据作者接受观察者网专访整理）

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