美国对欧盟的“降级乌龙”传递了什么信号

孙成昊 董一凡

1月8日，欧盟发言人科斯亚奇克向多家国际媒体透露，2018年美国国务院礼宾部门曾经单方面降低了欧盟驻美使团的外交级别，且美方未就此向欧方做出任何通知。消息引发了多方对美欧盟友关系牢固性的讨论。虽然有媒体报道美国方面很快“矫正了这一失误”，但这一事件依旧反映了美国内政外交上的不稳定一面以及美欧关系的松动。

欧盟从“盟国”降到“国际组织”

欧洲虽然是美国全球盟友架构的最大一块拼图，也构成了北约组织的中坚，但欧盟作为独立的国际行为体与美国的外交交往史却相对短暂。2011年，代表欧盟开展外交活动的欧盟对外行动署正式在美国设立外交机构，此时美国仍将欧盟视作一个国际组织。经过不断的谈判，2016年美国国务院正式将欧盟的礼宾级别上升为“盟国”，欧盟驻美大使奥沙利文所获得的礼宾待遇也与独立的主权国家相同。

2018年12月5日，奥沙利文大使在参加美国前总统老布什的葬礼时，欧盟方面才发现其外交礼宾待遇被降低了。按照惯例，在全球150多个驻美使节中，欧盟作为“盟国”的排名应居于20—30位，然而奥沙利文大使却是最后一个受邀上前行礼致敬的外国使节。“如梦方醒”的欧盟外交官立刻与美国国务院进行交涉，然而直至圣诞节前才收到“此前忘记告知，但支持上述决定”的反馈。

目前看，这次事件的全貌仍然是扑朔迷离。伦敦政治经济学院教授凯伦·史密斯推断，美国国务院在2018年下半年做此决定。但目前仍没有来自美国官方的“实锤”，因而欧盟的外交待遇究竟如何仍是谜团。虽然有媒体披露，欧盟外交官在圣诞节后经“不断沟通”，让美国恢复了欧盟的“盟国”地位，欧盟也有官员确认此事，但美国务院网站却仍将欧盟与非洲联盟的大使同时列为“国际组织代表团团长”。欧美双方似乎也无意炒热此事，欧盟及其成员国与美国均未有领导人或高级官员出面发声，欧盟部分外交官在接受媒体采访时则强调“未获通知”，隐隐传出丝丝酸意。

“降级乌龙”显示欧美相互认知“温差”

此次的降级事件虽然只是礼宾问题，但也体现出欧美双方的彼此认知存在巨大“温差”。近年来，欧盟着力发展独立外交力量、打造自身独立国际行为体的角色，提出外交安全政策是其“三大支柱”之一，主张要发挥“积极的全球角色”。然而，美国传统上重视国与国交往特别是大国外交，对于欧盟机构更多定位为“国家集团”，涉及欧洲的具体重大事务则更多选择与英国、德国、法国这样的大国沟通。实际上，外部国家（包括美国）在与欧盟机构交往时，往往会面临一些客观问题。譬如欧盟机构庞杂的特性，欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会、欧盟对外行动署等均对欧盟的决策产生影响，且相互关系密切冗杂，形成了“意大利面条碗”效应。且欧盟的重大决策事实上更多体现的是成员国政府间特别是大国之间的协调，欧盟机构扮演的更多是“代理成员国对外协商”的角色。这种复杂的决策形成机制使得他国在与欧盟打交道的过程中，经常会面临“不知道谁能拍板”的困惑，为推动一项合作不但要与欧盟机构磨皮，还要与成员国沟通协调。

对于讲求沟通效率、注重与“大人物”打交道的特朗普政府而言，欧盟机构更是被视作“官僚臃肿”的化身。早在竞选期间，特朗普就露骨地表露了对英国脱欧的支持。胜选之后，特朗普还进一步鼓励其他欧盟成员国脱欧，并以实际行动支持脱欧后的英国，邀请英国首相特雷莎·梅成为第一位在他执政后访美的外国领导人，并通过达成商谈双边自贸协定的意向使英国从奥巴马时代“贸易协商的队尾”一下跃至“队伍前列”，大大助长了英国的底气。特朗普还将欧盟与苏联类比，同时与疑欧的欧洲民粹主义者在如何看待欧盟的问题上“英雄所见略同”，与欧洲各国右翼力量来往密切，互相“加油打气”。这种对欧盟机构的不屑与忽视也极易转化为外交礼宾上的怠慢。

特朗普政府的无序和混乱也是导致本次事件发生的重要因素。本次事件中，一贯强调跨大西洋关系牢不可破的美国却没有通知欧盟降级一事，随后又以美国政府“部分关门”为推脱而拒绝回应。这一系列匪夷所思的外交操作不仅让欧盟感到深深的羞辱，也让外界借此进一步体会到当前美国政府的无序与混乱。一方面，特朗普政府在外交部门的人员配置和资源投入仍然不到位，严重影响具体外交政策的协调和落实。前国务卿蒂勒森执掌期间，美国务院关键岗位空缺严重、官员士气低落，蓬佩奥接手后有所改善，但缺位仍然明显。截至2018年12月中旬，国务院198个关键职位只有101个已经有官员赴任，65个职位等待参议院确认，29个连提名人都没有，剩下的有了提名人但名字还没报给参议院。在如此人员不整的国务院，哪怕说欧盟“外交降级事件”是一场乌龙，也并非毫无可能。另一方面，政府外交团队人员变动频频，导致对外政策战术与战略脱节。特朗普执政以来，白宫高级官员如走马灯般“你方唱罢我登场”。中期选举后，高层人事“洗牌”更是迎来新一轮高潮，“忠诚”而非“专业”成为特朗普考察干部的唯一标准，也是白宫官员不被解雇的唯一“护身符”。在这种情况下，底下官员很难纠正特朗普的思维，白宫内的趋炎附势将大大多于唇枪舌剑。特朗普反对多边组织、漠视欧盟机构的思想也因而会得到坚决贯彻。这最终将导致特朗普政府内部“小圈子”越来越小、“小集团”思维愈发固化，决策将更关注眼前的战术议题，如解决与欧盟经贸问题、北约军费分摊问题，而很难全面考虑如何维护美欧同盟关系这样的战略议题。在总统本人漠视欧盟及多边机构的情况下，国务院具体礼宾官员在对欧盟机构的接待规格问题上，从缺乏重视到故意贬低对方恐怕都不无可能。

欧美“感情纽带”还有几何

虽然“外交降级”风波仅仅是体现在礼宾这样“虚的方面”，但这对于欧盟的“全球一极梦”无疑是一记重击。同时，美国从连连“退群”到“外交降级”事件，其对多边机制及多边主义理念的蔑视与解构，对于欧盟而言亦是从价值理念到全球立身之本的巨大损失。长期以来，虽然美国在对外交往中更注重现实主义和实力政治，但对于欧盟作为盟友的重要性、欧洲一体化的积极意义以及战后国际治理架构整体仍然保持着面上的认可。而特朗普政府在“美国优先”旗帜下的系列举措，不仅彻底撕下了披挂数十年的外衣，更使得欧盟得以立身的理念和国际地位遭遇了前所未有的打击，战后数十年欧美之间的“情感”和“价值趋同”取向遭遇了前所未有的挑战。

虽然从现实利益的角度考虑，无论是出于维持全球化背景下发达国家的国际政治经济共同立场，还是延续总体利于发达国家的国际秩序架构，亦或从欧盟在安全、经济、政治等方面依赖及依附于美国的现实出发，美欧关系都有着充足“韧性”。然而，随着特朗普继续推行“美国优先”理念下的种种举措，欧美关系恐怕不可避免地从“讲利益谈感情”向着“只讲利益，不谈感情”的方向发展。与此同时，美国在贸易政策、WTO改革、伊核协议、叙利亚撤军等方面，对于欧洲的利益也造成了實质性损害，当前的利益纽带基础仍然建立在欧洲对美国的“利益依附”上。

目前，欧盟已经清醒认识到了当前欧美间的“依附结构”对于其利益和国际地位弊大于利，进一步坚定了谋求“战略自主”来构建“止损防火墙”的进程。欧盟在金融结算、军事防务、货币国际化等方面提出了相应的愿景与设想，并愈发看重与其他支持多边主义的国家之间深化合作。但“依附结构”所形成的路径依赖发生质变并非朝夕之功，而欧盟内部也面临欧洲议会选举在即，法德引擎失速，东西南北分歧加剧，政经社会风险叠震等风险挑战，严重掣肘“战略自主”愿景的落实。可以预见的是，欧美关系恐怕仍将在“谈利益”“伤感情”的路上越走越远。

（摘自《世界知识》2019年第3期。作者孙成昊为中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员；董一凡为中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员）