网络平台监管的法律边界

胡洁人 杜明达

2018年11月初，国家互联网信息办公室发文称，自10月20日起，已依法依规全网处置自媒体账号9800余个，并约谈腾讯微信、新浪微博等自媒体平台，对主体责任缺失、管理不足等问题予以警告，相关负责人皆表示将积极配合，及时整改。11月10日，央视《焦点访谈》节目也表明立场，劝诫自媒体“要自律不要自戕”。近年来风光无限，蓬勃发展的自媒体行业正面临危机和挑战。

特别值得关注的是，《焦点访谈》细数了自媒体的六大乱象，既包括内容问题，如散布低俗色情、淫秽暴力内容的文章、视频，标题党求流量博眼球而网文实则空洞无物，或是恶意传播谣言等虚假信息，误导社会公众的类新闻式稿件；还包括市场运作问题，如专门发布攻击抹黑特定企业的稿件来获取收入，甚至是威胁相关企业索要保护费的；明码标价，通过操纵虚拟账号刷阅读量生意的商家，以及做洗稿生意，肆意生成伪原创实则侵犯著作权的作品。

进入互联网时代后，这一系列乱象的根本原因在于自媒体与传统媒体相比，具有更强的传播性，同时自身信息发布门槛低的特点容易被无限放大和滥用，加上各大自媒体平台被金钱至上、急功近利的错误社会价值观引导，缺乏有效的监管机制，导致各类问题层出不穷。那么，如何对这些公共平台合理有效地规范和监管？如何令其知法、遵法和内化法律不仅是整治自媒体乱象的根本手段，更是树立积极向上的价值观，引导社会坚持法治化发展道路的重要方面。

自媒体监管之路

毫无疑问，自媒体不是法外之地，这是多家媒体评论报道网信办重拳行动时的观点。根据官方数据显示，微信公众号月活跃数已超过350万，微博月活跃用户也突破4亿，加之互联网无可比拟的传播性，监管的必要性不言而喻。早在2014年8月，网信办就曾发布《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》，该规定沿用至今，仍然是网络公共平台（以微信公众平台为首）用以管理用户的重要手段，其第六条明确七条底线，即用户使用公共平台服务，应当“遵守法律法规、社会主义制度、国家利益、公民合法权益、公共秩序、社会道德风尚和信息真实性”。随后，又在2017年修订了《互联网新闻信息服务管理规定》，发布《互联网用户公众账号信息服务管理规定》，明确博客、微博、公众账号、即时通信工具、网络直播等向社会公众提供新闻信息服务应先取得互联网新闻信息服务许可，这在一定程度上限制了自媒体随意发布、转载新闻信息的可能。同时，要求公共账号服务提供者对用户根据注册主体、发布内容、账号订阅数和文章阅读量进行分级分类管理，并对使用者账号下的留言、跟帖、评论进行监督管理。在2018年11月，网信办进一步联合公安部发布《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》，要求各类互联网信息服务平台开展安全评估并上报管理部门。

无论是七条底线，还是法规性文件，固然起到了指导和监督作用，但直接管理自媒体，制定细化规定的显然应该是公众账号的信息服务提供者。因为政府机构的直接监管不仅会导致过度干预，还意味着高昂的时间成本和人力消耗，如网信办去年11月的集中清理整治专项活动，“集中”“专项”就已经表明非常态化的性质，面对我国超过3900万微信公众号以及更新频繁的自媒体，政府机构的常态监管难度过高。自媒体归根结底是公众账号服务者的用户，是社交媒体的产物，乱象的集中爆发和公众平台本身管理不足有直接关系，尤其是许多内容性问题，就更加表明了平台审核不及时就地处置机制的缺乏和不足。所谓平台治理，并非只是依葫芦画瓢，纵向上唯政府文件为上，规定过于宏观，不具备执行可能；横向上复制粘贴，管理规定大同小异，缺乏针对性和思考。自媒体监管的核心应在于对法律边界的明确化、合理化及增强可执行性。

自媒体监管的边界

自媒体的“自”从来不是指自由，而是个人使用，本人运营之意，但不可否认的是，自媒体的繁荣发展，在短时间内能够积累大量活跃用户，自然有赖于其自由开放、个性化的特点。但随着市场不断扩大和资金的涌入，自媒体行业已今非昔比，其不再只是某一小群人的兴趣爱好或观点表达的平台，而成为“创业”“盈利”的代名词。2018年8月，微信公众号“刺猬公社”报道在山东省北部的小农村，一群农妇通过经营自媒体制造爆款文章，月收入平均数达到7594元，她们撰写的文章动辄阅读量破十万。姑且不去考虑数据的真实性，事实上被包装成“农村+农妇+自媒体”的形式无非是自媒体“生财之道”的一种商业模式罢了。由于发布信息门槛较传统媒体大幅降低，流量生意的高回报，自媒体的商业模式多种多样，组建团队专门从事自媒体生意的不在少数，这导致自媒体的性质也发生了转变。在市场化商业化的背景下，公权力介入，加强平台监管势在必行。

那么所谓自媒体监管的边界，究竟是自媒体用户明确法律边界还是法律法规本身明確？笔者认为显然是后者决定前者。对于自媒体本身来说，边界往往难寻，强调行业内部道德自律固然有其意义，但收效实则不大。一方面道德标准过于主观，比如针对低俗、色情的标准判断就因人而异，诸多用户唯流量至上，以此为手段打擦边球，采用模糊化的文字表述和内容，抑或是涉及人体艺术的照片，吸引用户阅读转发，即使平台管理者能够精准识别，却无法做到根除和禁止，在此层面平台管理规定只起到事后惩罚的作用，而不具有事前威慑和教育意义。并且，这种主观的道德判断不仅取决于用户，还取决于读者。以微信公众号的举报机制为例，任何读者都有权对公众号的文章举报投诉，除去恶意举报不谈，单针对低俗情色元素就可能因为年龄、认知度、道德标准不同产生差距，而一旦被举报成功文章则会被直接删除，多次则会被永久封号。值得注意的是，针对举报成功微信公众平台的通知多为“注意：你的账号被大量用户举报，涉嫌违反相关法律法规和政策，已被永久封禁”，此类概括性的通知难以令用户信服，更谈不上对道德自律的警示。道德自律无法代替主动监管，而主动监管的前提则是明确法律边界，以及对监管的局限性的把握。

法律边界的明确性是指条例内容解释明晰、详细，针对特定违规行为应当采用枚举法，对于兜底条例要具可理解性和代表说明。这里的“明确”既包括公众信息服务平台对政府部门法律法规理解的明确，还包括条例规范自身含义的明确。自媒体平台的监管是行业内部的监管，并不是司法程序，没有法律条文的援引，缺乏法律程序的严谨性和公开性，更不存在程序正义与实质正义的取舍，那么对于自媒体平台服务提供者以及用户、读者等服务使用者来说，监管条例本身的明确就尤为重要。条例的明确不仅可以弥补程序上的不足，也利于服务提供者基于此来广泛执行。因此，明确化有助于提高执行效率，降低执行成本。

在众多自媒体运营指南中，《微信公众平台运营规范》已属较为详细明确，其在行为规范中明确了十三种违规行为并以配图举例的形式予以说明。但姑且不说示例是否有代表性和穷尽性，其规则本身也存在诸多不明确：其在处罚规则中多处提及“一经发现将根据違规程度对该公众账号采取相应的处理措施”，但所谓的违规程度的判断标准，相应的处理措施的标准也未有明确解释；在发送内容规范中也不乏诸多模糊的标准，如禁止暴力内容中对“描绘暴力”内容的解释，不实信息类内容中对“编造、故意传播涉及食品安全、健康养生等日常生活、科学知识方面的不实信息”的禁止，如何确定“故意传播”“不实”并无明确说明，误导类内容禁止“标题使用夸张、惊悚、极端的词语和数据夸大其词”，如何理解夸张、惊悚、极端等词语等等。每一具体的违规行为小类再无细化的解释和说明，而只是总括式的文字。此外，在信息内容监管上有时候也缺乏合理性，比如对标题党的定义，事实上文章标题本就存在吸引眼球的目的，而因为自媒体快阅读、篇幅长的特点，标题的作用就更加突出，甚至在某种程度上，标题党早已成为了自媒体的一大行业特色，对标题党的限制应以少数例外为原则，而非一概而论。

监管的局限性

所谓监管的局限性一方面指仅凭借监管不可能完全杜绝自媒体违规行为，另一方面是监管应当注重限度和合理性。网络服务提供者虽如前文所说，应承担直接监管的义务和责任，但其所承担的保护责任应是有限的，比如六大乱象中涉及的市场运作行为，如黑公关、生成伪原创的网站等，类似的违规行为需要更明确的损害结果、因果关系认定、责任者的确定等，自媒体管理者显然缺乏相关的法律认定能力，也不具备法律权威性。以知识产权保护责任为例，在目前的技术水平限制下，自媒体管理者对侵犯著作权、商标权的文章、视频的监管应停留在对非法侵权内容的保存，以及对相关违规公众账号发布内容的删除，账号封禁、注销等程序性事宜，而不宜进行事实性认定。根据《侵权责任法》，只有被侵权人通知网络服务提供者采取删除、屏蔽等手段的，网络服务提供者才有责任予以删除，虽然这样的要求不利于被侵权人的权利保护，但事实上自媒体管理方无足够的技术资源依托（如所谓网络“著作权作品库”的构想），面对庞大的自媒体用户投入大量的资金和人力进行管理也是相当困难的。

此外，监管应当有限度。由于标准本身不明确，监管的可信度也会降低，管理平台动辄删帖、封号等一刀切的做法常饱受争议。当平台的监管方依据不明确、不合理的管理规定去判断违规行为的事实、因果关系和损害后果时，就会陷入价值判断而非事实判断，而不合理的管理规定更会损害自媒体用户的权利，加之平台监管方的判断、监管程序并不公开，究竟谁在监管的问题也令人疑惑，用户收到的删帖、封号通知又过于概括性而缺乏相关事实认定和理由说明，使得自媒体用户不仅难以信服处罚结果，甚至无法明晰未来发表内容与管理规定的一致性。

因此，自媒体虽不是法外之地，政府机构和平台服务提供者所依据的法律、管理规定的明确性、合理性决定了监管的界限，而这一界限不仅利于自媒体明确自身行为义务，也利于监管者判断和执行，最终促进监管效率和自媒体行业的健康发展。

（摘自《检察风云》2019年第6期。作者分别为同济大学法学院副教授、英国伦敦大学法学院硕士研究生）