河长制建设中存在问题及对策研究

扎西才让

摘 要：河长制不仅在顶层设计上提出了河流治理的总体目标，而且在具体操作上坚持以问题为导向，考虑河流湖泊具体状况提出有针对性的治水措施，因地制宜实行一河一策，统筹上游与下游关系，解决河湖管理中“多龙治水”效率低下的突出问题。

关键词：河长制建设；问题；对策

前言

近年来，党中央提出“绿水青山就是金山银山”的理念，让全社会范围内越来越多的人认识到：水是生命之源，生产之要，生态之基，科学合理地保护河流生态和水环境，不仅关系到人民群众的幸福生活，更关系到民族未来的长远发展。因此，“河长制”这一制度被各地积极采纳、实施。此项制度的产生，被认为是催生一种能使河清水绿的可行制度，为河道管护制度和方法带来了较大的创新与改变，也为我国环境保护事业注入了新的活力。

1 河长制的背景

河长制最早由江苏无锡提出，用于治理无锡太湖水域的蓝藻。随着河长制的推行，治水效果立竿见影，太湖及周围河流流域的水质观感、河湖沿岸生态都得到了较大改观与恢复。江苏无锡的这一创举给其它地区的水污染治理事业提供了一个可借鉴的范例，被多个省、市所效仿。“河长制”主要是由各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的河长，以负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护的体制，具有责任明确、任务具体、考核刚性的特征。2016年，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》。自此，一个具有鲜明特色的河湖管理机制在全国范围内被确立了。

2 河长制主要内容与亮点

《关于全面推行河长制的意见》内容丰富，亮点突出，简要分析主要集中在以下三个方面：责任更明确。意见要求建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，做到职责的明确，措施的强化，力量的协调，突出层级传导工作格局。意见要求从不同实际出发，做好上下游与左右岸的统筹，落实一河一策、一湖一策，做好突出问题的解决。并在资源保护方面、岸线管理保护方面、污染防治方面、环境治理方面、生态修复方面、执法监管方面提出了针对性的措施，以制度保障河湖健康生命的维护与功能的利用。时间更具体。意见提出把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措，并强调2018年底前全面建立。就前期试点工作而言北京、江苏、浙江等8省市河长制已在全境推行，

3 全面推行河长制面临的主要困境

中国在30多年的法制建设过程中制订了一系列的水资源管理和水污染治理的法律法规，但是河流管理过程中存在的多头无序、冲突交叉等问题依然不能有效解决。河长制的出现迎合了人民群众对良好水环境和水安全的紧迫需求，“反映了实务界在现实法律供应不足情况下的一种务实的现实智慧，是避免水污染出现环境困局的一种积极作为”。但河长制也并非一项成熟的制度，存在内生性动力不足以及体制外参与力量匮乏等问题

4 实施河长制的对策

4.1 利益诱导激生内在动力

缺少制约机制导致了水治理过程中的搭便车现象，河流治理的外部性阻碍了地方政府行动的积极性。在地方政府追求自身利益最大化的过程中，地方政府的特殊利益目标会与中央政府的目标之间产生偏差乃至冲突。中央政府的简政放权在释放地方政府治理的积极性的同时，也相应地降低了对地方政府的控制能力。在这些因素中，环境禀赋、治理能力以及执行力在一定时间内是一种常态存在，其不可能在短时间内获得极大提升，而地方政府的环境治理意愿则是可以在短时间内获得较大提升的。“过去中央之所以没能有效推动地方政府积极开展水环境管理行动，关键在于没有影响地方政府竞争目标，从而没有触动地方政府的工作重心。

4.2 多媒介综合治理

环境污染很多时候是多种自然媒介的污染，包括了水、空气、土壤、海洋等多个方面。河长治河固然可以取得成效，但对其他自然媒介产生的污染可能会因无力管制造成漏洞。现实的问题是，不可能为每一种自然媒介都设置一个“长，将其他自然媒介的治理问题以合并同类项的方式一起综合治理。这既是最简洁的方法，也是最现实的方法。合并管理不仅有利于社会资源和行政资源的效益最大化，也更能保障环境治理的综合性、稳定性和可持续性。否则，头痛医头脚痛医脚的事后应对，终究无助于整个环境质量的改善。

4.3 中央主导府际联动河长制

以省级区域为单位有助于中小流域跨域治理问题的解决，但对于跨省市级的流域未必能够产生直接的影响。第一，中央政府需要进一步明确环境治理的目标和决心，加大中央对于地方政府环境治理的力度；第二，进一步增大七大流域管理机构的职权，明确其在流域治理过程中的主导作用；第三，在中央主导，流域管理机构的直接参与下，加强地方政府尤其是省级政府的联动；第四，选择时机，积极推动流域管理机构的改革，改变流域管理机构作为水行政管理部门的派出机构的性质，使流域管理机构成为由中央政府、环境保护职能部门、地方政府以及相关利益主体多方参与的独立机构。

4.4 多元主体参与共治

治理河流湖泊不仅需要政府将发展的注意力转向，更需要社会公众的积极参与。作为环境保护的主体，无论是个人、法人、NPO组织还是企业组织都发挥着重要的作用，很有必要整合社会资源，发挥合力，促进各种环境保护主体的联合协作。第一，培养公民的理性环保意识，充分发挥公众人数众多的人力资源优势，引导公民个体参与到环境保护制度的程序中来；第二，非盈利环保组织和团体参与决策、监督和执行的全过程，要发揮环保组织在公益诉讼中的重要作用；第三，强化企业环保责任伦理，坚持绿色发展理念。

结束语

河长制管理越来越受到人们的关注，未来需更加注重河长制工作，需在组织领导上做到切实加强，在监督考核上做到严格，在工作方法上做到创新，在工作机制上做到健全，在宣传上进一步加大力度，在公众参与方面做好引导，切实促进水环境整治提升。

参考文献

[1]李成艾，孟祥霞.水环境治理模式创新向长效机制演化的路径研究-基于“河长制”的思考[J].城市环境与城市生态，2015，28（6）：34-38.

[2]李新贵，孙亚月，黄美荣.城市水环境的修复与综合治理[J].上海城市管理，2017，26（4）：12-18.