基于海关监管视角对我国洋垃圾治理现状及对策研究

冼艺彤 梁亮珠

摘要：洋垃圾非法入境已成为建设“美丽中国”的巨大阻碍，将洋垃圾通过分拣、熔融等初步加工转化为制造业基本原料的低成本生產模式，产生的大量有害物质对生态环境造成了极大破坏，洋垃圾禁令实施刻不容缓。2018年，海关总署实施了五轮强有力的打击洋垃圾走私专项行动，重拳出击、综合治理，坚决抵御洋垃圾于国门之外。本文以洋垃圾走私活动为研究对象，旨在通过对洋垃圾治理现状的分析，探究洋垃圾问题屡禁不止的具体原因;随后，以海关的监管方式为切入点，找出当前海关监管进口固体废物存在的监管漏洞，探讨问题的产生原因及优化方案;最后，根据上述分析提出相应对策，从国内合作、国际协作、从严执法、后续稽查四方面提出建议，为提高海关监管效能建言献策，维护良好生态环境，共建美丽家园。

关键词：海关监管;洋垃圾治理;走私;生态环境

一、综述——海关监管洋垃圾现状研析

上世纪末，我国逐步实现对外开放，大批洋垃圾运往我国。这些固体废物通过分拣、熔融等初步加工，可转化为制造业基本原料，数量可观，为我国工业的发展起到了推动作用。但是，这种产生大量废水、有害气体等代谢物的低成本贸易模式对生态环境造成了极大破坏，严格管制“洋垃圾”的肆意入境成为了海关监管工作中的首要课题。

习近平总书记指出，禁止洋垃圾入境是建设我国生态文明的标志性举措。为保护“绿水青山”，建设美丽中国，海关总署贯彻落实习近平总书记的重要批示和指示精神，部署“绿篱行动”、“国门利剑”、“蓝天”专项等大型洋垃圾打击活动，强化边境管理，坚决压制洋垃圾入境走私行为。

进口固体废物由“需”到“控”再到“禁”，是由我国经济社会发展与生态环境保护的形势变化决定的。[1]1995年至2016年，中国“洋垃圾”的进口量增长10倍，从450万吨跃升至4500万吨，其脏、乱、差及有毒有害物质，严重污染生态环境。[2]为强化洋垃圾非法入境管控，2018年3月至12月，全国海关组织开展打击洋垃圾走私“蓝天2018”专项行动，集中打击违法活动，铲除废物走私团伙，共立案侦办走私“洋垃圾”案件481起，查处各类走私废物155万吨，固体废物进口下降46.5%，坚决将洋垃圾拦截在国门之外，维护国家环境安全。[3]

尽管党中央对禁止洋垃圾入境问题高度重视，海关总署对走私违法案件严厉打击，我国洋垃圾问题仍然屡禁不止，其具体原因主要涉及社会环境、企业行为及管理主体自身——海关政策及执法体制三个方面。

（一）社会环境方面

从国际上看，世界多极化趋势深入发展，国际环境复杂多变，发达国家向发展中国家转移生产能力和拓展市场的趋势仍在延续，洋垃圾作为处理耗能高、再生难度大的低利用率资源，发达国家的常见处理方法是将其转售给发展中国家;从国内来看，海关监管环境也发生了纷繁复杂的变化：进出口商品种类增多、进口企业规模增大、市场经济发展多元化等，大大增加了海关监管的难度。

（二）企业行为方面

企业是以盈利为主要目的经济主体，在经济利益的驱动下，企业常因自身经营不善、内部监管制度不健全、守法能力不强等因素从事进口洋垃圾的违法生产经营行为，以伪报瞒报、夹藏混装等方式逃避海关监管。

（三）海关方面

我国海关是依照相关法律和行政法规对进出境货物、物品、运输工具进行监督管理的国家行政机关，其管理的体制、机制、方法及执行程序受到有关国家政策及法律制度的限制;同时，在执法方面，海关拥有法律所赋予的查验、稽查、统计、缉私等特定权利，因此人力资源是否合理配置、自由裁量权是否依法使用等都影响着海关对走私问题的监管成效。

本文旨在以海关监管为切入点，对我国“洋垃圾”治理现状进行研究，全面认识其形成原因、发展现状，找出其中的可优化措施及尚有不足的监管漏洞，对目前存在的问题展开探讨，为遏制洋垃圾入境献策。

二、问题探究——基于海关监管视角梳理原因

海关作为站在国门第一线打击洋垃圾走私的国家行政机关，应积极发挥源头作用，切实做好侦办走私案件的同时，查找出海关政策及执法体制中潜在的风险，提高自身监管能力，以充分的预见性、可执行性对违法犯罪可钻漏洞进行防范。

（一）监管部门众多，海关仍是主力军

我国于2011年颁布的《固体废物进口管理办法》第六条明确规定，环境保护部对全国固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理，商务部、发改委、海关总署和检验检疫部门在各自的职责范围内负责固体废物进口相关管理工作。[4]2018年4月20日，出入境检验检疫部门划入海关，实现关检融合，整合了实地查验过程中的开箱核查及检验检疫工作，解决了以往“鉴定难”的问题。实际监管工作中，海关处于打击走私的第一线，依据现有法律及法规对洋垃圾进行管控，而现有进口固体废物的管理措施、管制目录等均由环保部门研究完善，公安、卫生、工商等部门的数据库中存储着企业经营管理、外贸单证、安全资质等的相关资料。若海关能与各部门加强合作，联合激励联合惩戒，引导行业实现自律管理，携手筑牢洋垃圾防控体系，将极大推进打击专项行动进程，压缩走私犯罪空间。

（二）国际行动兴起，多边联动仍欠缺

近年来，国际海关联合执法的专项行动方兴未艾，WCO（World Customs Organization）组织的“大地女神”专项行动至今已开展四期，在全球共有75个国家和地区参与联合行动，联合调查、共享单证、携手整治，全方位打击固体废物非法转移运输。以此类国际多边联合行动为平台，我国海关增进了与周边海关的协作与交流，促进了世界废物回收与再生利用。尽管倡议联合执法已成为国际主流，但由于各国海关监管制度与边境管理体制不尽相同，且出于保护本国安全的需要，完全信息共享难以实现，境外协助仍存在多重困难，管控非法贸易仍需各国细化研讨，制定出一套标准化、具有可行性的应对方案。

（三）法律体系日渐健全，细节落实困难

2011年《固体废物进口管理办法》颁布实施后，2017年7月27日國务院发布《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，旨在全面禁止洋垃圾进入我国国境，切实改善环境质量。该方案从完善监管制度、强化入境管控、建立长效机制、提升国内废物利用水平四个方面做了具体阐述;[5]2017年8月10日，调整《禁止进口固体废物目录》，新增4类24种固体废物;2018年关检融合后，出台《全国通关一体化关检业务全面融合优化整合随附单证工作方案》《现场关检综合业务融合作业实施方案》，细化监管细节与执行制度。针对洋垃圾的法律法规在中央统一部署下日趋完善，但在具体落实操作过程中，各项严格的规章制度中被人为淡化，垂直领导体系中上下级信息不对称、人力资源与业务改革不匹配、基层业务人员对新规章认知不足等，都形成了执法环节中的监管漏洞。

（四）环保资质审查严格，许可证件多倒卖

由于国家对洋垃圾的管制日趋严格，允许入境固体废物的数量和种类都受到严格限制，因此进口固体废物进行生产经营的企业需具有相关处理资质才可申领《固体废物许可证》，且该证每年有一定数量的进口配额。虽然审批机制环环紧扣，但企业为了牟取更多利益，与不法商贩和走私人员进行勾结，贩卖、租售进口许可证和配额，使得走私洋垃圾能够通过一般贸易途径进境，对海关的监管造成了巨大的挑战。2018年海关专项稽查中，仅广州等5海关就查处“有证企业不加工，加工企业没有证”的违法案件15起，涉及货物总量8987吨，案值9150万元。[6]

三、对策研究——提升监管效能，守卫国门安全

提升海关的监管能力，就必须开放全局视野，聚焦突出问题，发现“把守国门”中的薄弱环节，扎实推进制度改革与业务整改，从全局到细节步伐一致、稳中求进，加强源头治理，建设美丽中国。

（一）国内多部门联动，实现综合治理

加强海关与国内环保、海事、工商、商务部等部门的交流合作，增大与各部门的协调沟通力度，进一步深化已有对接项目，在洋垃圾重点监管企业的数据库、单证审核等方面实现资料互通、信息共享;适时开展多部门联合执法行动，集合各行政机关的力量对违法企业与走私行为进行严厉查处;扩大实行“守信联合激励、失信联合惩戒”部门的范围，营造诚信良好的行业氛围，督促企业守法自律。

（二）国际联合执法，加强办案协作

依托“大地女神”专项行动的国家平台，与各国海关建立友好往来关系，及时通报本国侦办案件情况，通过自主提供的洋垃圾走私打击情报建立风险防控系统，全球共享数据便利，共同整治非法贸易转移;积极参与WTO的法律制定，推进与环境问题有关的国际条约的修改，利用国际规则解决洋垃圾贸易争端问题;[7]完善我国的AEO认证制度，积极与国际进行认证对接，实施高级企业通关便利化、不达标企业严格管控的奖惩举措;推进洋垃圾后续处置合作，针对被查处的洋垃圾，协调安排退运措施运回输出国。

（三）监管从严把控，落实查验制度

中央高度重视洋垃圾入境危害我国环境问题，出台了一系列禁止洋垃圾入境的法规条例。要落实到岗责任到人，则必须明确界定各部门职责范围，下发具体文件，细化操作流程;增强海关关员的学习能力与业务水平，定期举行相关培训会议，讲授前沿政策及整改重点;狠抓思想教育，细致章程确保严格执行，提高相关人员执法意识及执行力度;口岸现场从严执法，对每宗固体废物进口货物实施最严格查验，无大型检测设备的采用人工查验，保证百分之百查验率。

（四）完善后续稽查，强化风险防控

聚焦许可证件出借、倒卖泛滥现象，海关部门应对有倒卖、租售许可证等嫌疑的企业进行后续稽查，如发现有违法行为，立即降低企业信用等级，将违法企业加入环境风险监管的失信名单，对企业活动进行限制，并依据相关惩处文件处以责罚;同时，联合环保部门对进口固体废物的企业重新进行资质审查，加大审查力度，将其与企业进口货物的流相结合在一起，确保企业对进口额的合法运用，遏制“有证不自用”的行业趋势。

四、总结与展望

本文通过海关监管的视角，对我国洋垃圾治理的现状进行研究探讨，聚焦海关政策及执法层面所存在的问题，梳理现有相关文献、回顾“蓝天行动”等专项行动的有关成果，在此基础上进一步分析监管体制中存在漏洞，提出治理对策及优化方案，以建言献策、协助管控洋垃圾入境。本文得出的对策有以下四点：一是国内多部门联动，实现综合治理，二是国际联合执法，加强办案协作，三是监管从严把控，落实查验制度，四是完善后续稽查，强化风险防控。本文从国内合作、国际协作、从严执法、后续稽查四个方面进行深入研究，对于认识洋垃圾的走私现状提供了新的视角，也为其综合治理提供了新的启示。但由于政策文件的多样性以及相关制度的复杂性、海关统计具体数据难以准确获取，本文仍存在着诸多不足，该课题仍在存在许多值得挖掘和完善的地方。

参考文献：

[1]刘建国.禁止洋垃圾入境对我国垃圾分类的意义与启示[N].中国建设报，2018-04-09（006）.

[2]洋垃圾为什么喜欢来中国？[EB/OL].2017-12-26/2019-03-11.

[3]今年重点打击瞒报洋垃圾行为[EB/OL].2019-01-25/2019-03-11.

[4]环境保护部.固体废物进口管理办法[Z].2011-08-11.

[5]国务院办公厅.禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案[Z].2017-07-18.

[6]海关专项稽查进口废五金行业严防洋垃圾[EB/OL].2018-01-29/2019-03-11.

[7]刘国庆.浅谈“洋垃圾”的现状、危害及法律对策[J].法制与社会，2010（05）：59-60.

（指导老师：梁大忠）

注：该论文受全国大学生创新创业训练计划项目经费支持。