粮食托市收储内部监管及合谋防范——基于政府规制视角的双层委托代理分析

普蓂喆， 郑风田， 丁 冬

(1.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081；2. 中国人民大学 农业与农村发展学院， 北京 100872；3. 国家烟草专卖局烟草经济研究所，北京 100045)

内容提要：托市收储监管漏洞频发影响粮食市场调控效果和国家粮食安全，做好托市收储内部监管关系种粮农民切身利益、国家粮食宏观调控效果和国家粮食安全。粮食托市收储的垂直管理体系构成了双层委托代理结构，通过构建“政府-中储粮-代储库”三层监管模型推导政府防范中储粮和代储库合谋的最优制度设计及其比较静态特征，分析表明信息租金在政府监管能力有限的情况下成为代储库向中储粮寻租的基础。为了防止合谋、引导企业规范收储，政府需要补偿两者不合谋造成的效用损失，或者政府罚金数量必须要高于其合谋收益，而中储粮成本权衡、收储目标冲突和反向激励等现实制约会导致政府监管效力减弱。

一、引言

托市收储监管是政策性粮食收储监管的难点，其监管难度在一定程度上取决于监管体制本身的复杂性。尽管托市收储依托中央储备粮的垂直管理体系，但托市粮与中央储备粮的监管体制差异较大。中央储备粮由中央储备粮管理总公司(以下简称中储粮)直接经营管理，托市收储则采取委托收储体制，由中储粮委托地方粮企开展收储。收储方式上的差异给托市收储监管带来巨大隐患，导致监管漏洞频繁发生，与之相关的账不符实、腐败窝案等负面新闻层出不穷。做好托市收储内部监管，关系种粮农民切身利益、国家粮食宏观调控效果和国家粮食安全。分析托市收储监管需要先把握托市收储体制的一些重要特征。

1.托市监管的委托代理特征。在托市收储中，政府与中储粮、中储粮与地方代储库之间形成了多层委托代理关系[1-2]。垂直管理能够激励企业付出更多的努力[1]，但信息不对称也会促使其具有隐藏经营真实信息的冲动[3]，降低政策和企业运行效率[2]。杨羽宇(2015)把粮食承储企业和外部监管部门作为博弈双方，利用混合策略博弈矩阵求出博弈的均衡值[4]。多层委托代理关系中各主体的目标并不完全一致，目标的多重性导致难以确定各个目标的权重，进而影响政策传达的效果[4]，为度量政策综合效果带来难度[5]，给了执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益机会。在多层级委托代理经营管理模式中监督和约束逐渐递减，处于中间环节的委托代理人在追求双重利益的过程中可能发生角色错位和利益越界，政府监督成本上升会导致道德风险概率的增加[6]。中央以下的参与主体在多次重复博弈中合谋得到的巨额收益，容易促使他们达成一种共同对付中央政府的默契[7]。由于拥有从收购组织到储存保管、直至销售交割等的直接管理职能[8]，中储粮市场参与身份的两重性加剧了委托代理带来的漏洞，使政策运行埋下了很多隐患。

2.托市收储的行政垄断特征。粮油收储和加工行业有具有一定自然垄断特性，政府利用行政手段又使中储粮获得政策性粮食购销的垄断权力制度化，形成了中储粮一家独大的局面。垄断粮源会导致粮食账不符实[9]，或对农民的粮食压级压价[10]，导致寻租和腐败行为的频繁发生[11]，甚至从“大粮仓”转变为“大粮商”[12]。托市收储相当于一种公共物品，对公共垄断部门进行约束和管理涉及到政府规制问题(Regulation)。政府在一些行业中不直接参与规制，而是委托一些机构代为监督管理”。这就导致政府规制实际上是两层委托代理关系，即政府与规制机构之间的委托代理关系、规制结构与企业之间的委托代理关系。规制机构主要关注企业效率和社会福利最大化，而企业则主要追求自身利润的最大化[13]。对后一层委托代理关系来说，规制机构又比政府本身拥有更多的关于规制合同执行的信息。规制机构所具有的这种信息优势使其对规制合同的执行具有较大的相机选择权，并可能产生有利于自己的机会主义行为，托市收储监管与公共物品垄断供给的这一双层委托代理结构非常相似。

完善粮食收储监管体系既是粮食收储政策操作上的难点，也是理论研究上的弱点。目前国内研究准确把握了托市收储的委托代理特征，但多基于单层委托代理结构，且忽略了其公共物品供应的行政性垄断特征。Tirole新规制经济学的分析思路能够同时捕捉到粮食价格调控管理体系中委托代理和垄断两个关键特征，可以利用这一理论建立分析框架，分析当前管理体系存在问题的原因，并找出更有效率的激励方案。本文关注托市收储内部监管，把托市收储视作一种公共物品，从公共物品提供的政府规制视角入手分析托市收储的合谋风险及其防范，以期拓展相关理论研究，为政策性粮食监管实践提供一些思路。

二、托市监管基础模型

把粮食托市收储看作是政府向公众提供的公共服务，垂直管理体系是提供这一公共服务的政府制度。优化储备管理制度可以借鉴悌若尔(1986)、拉丰和悌若尔(1993) 、聂辉华和李金波(2007)以及聂辉华、张雨潇(2015)的研究建立三层等级结构下的政府规制模型，分析最优政府规制手段[14-16]。

1.三层监管结构。在中国粮食收储制度体系中关键的三个参与主体是政府、中储粮与代储库，三者是相互博弈的关系。政府需要建立一定的储备来达到治国理政目标，但政府本身精力有限，将这一任务委托给中储粮。中储粮的主要任务是中央储备粮的收储轮换，绝大多数托市收购粮食都委托地方代储库执行。所以，托市收购的实际代理人是代储库，中储粮发挥的是监督管理的作用。假设所有托市收购都由地方代储库来实现，则构成了典型的三层等级结构[14，17]，如图1。

政府是垂直管理体系中的委托人(P, Principal)，它受自身知识、资源以及能力的限制，授权中储粮作为监督者(S, Supervisor)去管理实际从事托市收储工作的代储库(A, Agent)。政府负责制定托市收储政策，除了确定收储时机之外，还负责确定对中储粮和代储库的补贴额度，对中储粮和代储库的行为进行监督。政府的目标是持有一定规模的粮食储备Q(ε,q)，其中ε表示政府对储备粮的质量要求，q表示对储备粮的数量要求。

图1 收储监管体系的三层结构

2.代储库行为。代储库主要是地方国有粮食企业，这些企业通过严格的资格审查，获得代储资格。他们仅拥有粮食的收购和保管权，不具有所有权，粮食收购拍卖必须严格按照政府和中储粮的规定进行。代储库的收入来源是政府支付的保管费，记为T=T(Q(ε,q))，在现实中，保管费几乎是代储库承担政策性储备的唯一收入。但粮食保管过程本身需要物质和人力支出，为了能够赚取更多收益，代储库可能不按政府要求执行，通过压低执行成本来增加净收益。

如果代储库违规(不论是质量不达标还是虚报数量)，它能够获得隐藏努力信息带来的额外租金Q·Δc。为了不让政府发现，代储库倾向于与中储粮合谋，隐藏自己的违规信息。代储库从自己的额外租金中抽取一部分，作为对中储粮的贿赂金K，K=k·Q·Δc，因为企业不可能把所有信息租金都交出去，需要满足0

3.中储粮行为。为了集中分析托市收储政策的影响，假设中央储备业务对托市收储业务没有影响。托市收购代储的成本由政府根据储备规模补偿，政府对中储粮的转移支付记为S=S(Q(ε,q))。从信息显示上来看，政府储备的目标是达到的，中储粮的效用为V，不与代储库合谋时的效用为：

如果中储粮选择与代储库合谋，能够多获得K的贿赂金。但是，以ρ的概率被发现违规行为，违规被发现后政府对中储粮施加FS的惩罚。假设该惩罚可以货币化，中储粮的预期惩罚为ρFS=ρFS+(1-ρ)×0。合谋以后的效用变为：

为了能让中储粮参与托市收储监督管理工作，中储粮参与监督的效用应该不小于自身的保留效用S0，标准化保留效用为S0=0。

4.政府总效用。假设政府代表整个社会的利益，政府的目标是社会总效用的最大化，也就是要最大化消费者/纳税人、中储粮(监管者S)和代储库(代理人A)的福利总和。储备粮无法直接定价，不能用聂辉华和李金波(2007)、聂辉华和张雨潇(2015)等研究中的效用函数表示[15-16]，这里把储备带来的社会效用表示为U(Q(e,q))=U(Q)。政府的转移支付往往是以前期的税收为基础，税收会产生无谓损失。假设政府每转移支付1个单位，社会成本为r，社会总福利在代储库选择遵守规则时为：

代储库如果违规，社会总福利为：

三、防范合谋契约优化及比较静态特征

1.社会最优情况。在社会最优的情况下，政府不希望中储粮和代储库之间合谋，进而骗取公共资金。根据标准的契约理论，可以设计一个最优的防范合谋契约(Optimal Collusion-proof Contract)。在理想情况下，假设企业被发现的概率ρ是可变的。该设定的含义是，政府对查处合谋决心坚定，且愿意投入需要的任何资源来防止中储粮和企业合谋行为。下面对最优情况下，各个主体的行为约束进行说明。

首先，代储库和中储粮需要满足个人理性约束(IR)或者参与约束，也就是说参与政府收储带来的效用不小于他们的保留效用(这里标准化为0)。对代储库来说，他参与之后有p的概率选择违规行为，(1-p)的概率遵守规定，所以代储库的个人理性约束(AIR)是期望效用不小于保留效用，即：

中储粮的个体理性约束(SIR)为：

(SIR)EV=S+pK-pρFS≥0

其次，考虑代储库的激励相容约束(AIC)。在防止合谋的情况下，代储库遵守规则的效用应该不低于违约的效用，否则代储库就有选择违规行为的激励，所以得到：

然后是中储粮的激励相容约束(SIC)。在防止合谋的情况下，中储粮遵守规则的效用也应当不低于违约的效用，得到：

最后，需要考虑中储粮和代储库的有限责任约束，这个约束条件意味着在企业的违规行为被发现时，政府的处罚不能超过它们获得的收益。所以代储库的有限责任约束为(ALL)：

中储粮的有限责任约束为(SLL)：

(SLL)FS≤S+K

对政府来说，要使得期望效用最大化[15]，可以得到：

将其余约束条件简化，得到政府的规制优化问题为：

(SIR)S+pK-pρFS≥0

(SIC)ρFS-K≥0

(SLL)S+K-FS≥0

以上就是理想情况下政府规制的优化方程，构造拉格朗日方程用库恩-塔克定理求解得到：

ρ*=1

下面的式子进一步简化之后得到。在政府决心防范合谋的情况下，最优的防范合谋约束如下：

(1)代储库的参与约束(AIR)是松的，其他约束都是紧的。

(2)所有的政府行为变量(即内生变量)由下面的式子决定。

ρ*=1

S*=0(=V*)

FS*=K(=V*+K)

(1)说明在社会最优的情况下，只有代储库的期望效用高于保留效用，代储库能够获得正的信息租金。因为政府无法观察到企业的成本选择，为了鼓励企业按照规定进行收储，政府需要补偿对代储库多付出的那部分成本，而且对他不合谋进行一定的支持。(2)说明在社会最优的情况下，代储库违规被发现的概率是100%，政府对代储库具有完全信息，愿意花成本来监控代储库的一举一动。此时政府对代储库的转移支付只需要补偿采用低努力程度时候的成本，就可以达到监管的目的。惩罚金额等于代储库违规操作的信息租金减去贿赂金额，一旦合谋，代储库将把所有收益完全终于支付罚金。政府对中储粮的转移支付等于其保留收益，意味着政府把中储粮的租金完全抽尽。如果和代储库合谋，政府也不会给中储粮留任何租金，只能让其维持在保留收益的水平上。

2.合约防范契约。代储库违规在现实情况下并不一定能够发现，也就是ρ=1不一定能够实现，通常情况下0<ρ<1。受政府信息渠道和资源能力的限制，不可能把所有精力都用于监管中储粮和代储库的合谋行为。一般而言政府用于监管的资源有一定的上限，ρ在现实中是一个固定的值，也就是一个外生参数[18]。所以，政府防范合谋的最优规制问题现实情况下变为下面的问题：

(SIR)S+pK-pρFS≥0

(SIC)ρFS-K≥0

(SLL)S+K-FS≥0

模型的目标函数和约束条件与上一部分相同，最大的区别在内生变量减少了一个。这导致利用库恩-塔克条件求解时，拉格朗日乘的数量减少为4个。代入求解，排除自相矛盾的情况之后，可以得到模型的最优解。根据合谋防范原理[14]， 满足上述规划的最优契约一定是防范风险的，在这种情况下委托人无法得到比这种情况更好的福利，所以没有合谋的约束。所以，得到在上述假设条件以及政府监管力度有限的情况下，最优的防范合谋契约具有如下的性质：(1)代储库的参与约束(AIR)和中储粮的参与约束(SIR)都是松的，其他的约束都是紧的；(2)所有政府决策变量(内生变量)由下面的公式来决定。

合谋防范契约下的最优制度设计是上一部分制度设计的特殊形式，但两者也有一定的不同。(1)合谋防范契约下的最优制度设计中，代储库的参与约束和中储粮的参与约束都是松的，其他都是紧的。中储粮较松的参与约束与代储库的情况是类似的。由于政府的监管能力有限，政府对代储库行为的信息是不完全的，违规行为有一定概率不被发现，给合谋留下了利润空间。除了需要对代储库进行成本补偿之外。为了鼓励中储粮不合谋，政府需要对其不合谋造成的效用损失进行一定补偿。(2)在更为现实的情况下，政府对代储库的转移支付为T*，T*结构中比上一部分增加了关于ρ的表达式，含义也是十分明确的。政府的支出除了能够覆盖基本成本之外，还需要多付一部分来弥补信息租金的损失，从而鼓励代储库遵守规定。如果代储库仍然合谋，罚金数量要高于其收益，才能降低合谋的预期收益，所以罚金部分也与ρ相关。对中储粮而言，也是由于监管漏洞的存在，使得合谋更有利可图。政府为了鼓励中储粮不合谋，需要在保留收益之外，弥补不合谋损失的那部分收益。如果合谋，中储粮的罚金比理想情况下的罚金要多。如果政府宣布的罚金金额只有K，合谋预期收益仍然大于不合谋，中储粮和代储库仍然存在合谋的风险。

3.比较静态特征。防范合谋最优契约中各外生变量是给定的，如果外生变量改变，政府最优规制方案改变。首先考虑代储库违规被发现的概率，对防范合谋政府最优规制方案求偏导得到下面的式子。这说明，政府监督能力越强(监督投入越大)，政府需要给代储库和中储粮支付的转移支付也就越低，而且政府对两者公布的罚金也就越低。当代储库违规很容易被发现时，代储库的期望收益就会下降，与此同时能够给中储粮提供的合谋贿赂金额相应减少。但是这里没有对政府监管成本进行说明，如果监管成本过高(意味着提高ρ的代价很大)，政府就需要在监管投入-转移支付和罚金之间做出权衡。

考虑代储库信息租金的影响。信息租金较大会提高代储库的预期收益，为了鼓励代储库遵守规定，政府不得不增加成本补偿金额；反过来在合谋的情况下，较高的信息租金也会提高代储库的预期合谋收益，政府需要增加罚金额度增加威慑力。有意思的是，租金额度对中储粮没有影响。中储粮作为一个监管者，不是信息租金的直接获利者。中储粮合谋行为主要取决于代储库，如果代储库不选择合谋，中储粮自己是没有动力来合谋的。因为政府会尽可能对中储粮抽租，只让它获得托市监管的保留收益。

考虑代储库的贿赂额度。如果代储库的贿赂比重较大，自己的留存收益减少，会降低代储库违规和合谋的预期收益。这对政府反而是有利的，因为政府需要支付的成本和收益损失的补偿金额比较少。但是，中储粮获得了较高比例的信息租金，直接增加了合谋的预期收益。不合谋损失的收益变大了，所以为了鼓励中储粮维持中立，政府不得不提高转移支付，而且增加罚金提高威慑力。

四、制约最优规制的现实因素

上述理论分析基本上是基于模型前提假设，得到的政府防范合约最优规制方案。在现实中，政府出台了一系列措施来防止合谋，但代储库和中储粮仍然不断爆出各种问题。真实情况下，模型前提假设不一定能实现。这一部分借鉴聂辉华和李金波(2007)的分析思路[16]放松模型前提假设，分析最优规制方案实现的障碍。

1.成本权衡。在上一部分的分析中，理想情况下代储库违规被发现的概率应该为1；而在更为现实的情况中，违规被发现的概率通常小于1，而且受政府预算的限制，这一概率在模型中是外生的。模型背后的假设是，政府监管成本忽略不计，这一假设在现实中显然是不符合的。政府为了制约中储粮和代储库的行为，出台了一系列监管措施。代储库资格审查集中到中储粮管理总公司，对代储库资格限制严格，通过进入限制的约束加强监管，降低信息不对称。建立托市收购电子信息系统，收储资金封闭运行，采用“一卡通”制度，对收储全程监控并保存录像。定期与不定期检查相结合，中央巡视组不定期进驻中储粮。这些措施能够提高代储库违规被发现的概率，但也背负着巨大的成本。在财政有限的情况下，粮食监管合谋风险的监管面临着两难困境：如果花成本提高监管效率，会限制转移支付能力，减少代储库预期收益，增加违规风险；如果花成本提高转移支付能力，监管费用下降，违规被曝光概率降低，降低合谋机会成本。在两种情况下，代储库和中储粮都有合谋风险。

2.目标冲突。粮食收储除了保证国家粮食安全之外，还有保护农民利益的作用。粮食收获季新粮集中上市，农户容易面临卖粮难的问题。托市收购以最低收购价的方式买入农户粮食，以提高收购价格的方式直接把政府补贴转移给农户。托市收储承担保护农民利益的功能，很多代储库在新粮上市之后马上开仓收购，解决农民卖粮难问题。过去托市收储质量标准不高，很多地方出现好粮流入市场，差粮流入国库的现象。加上质量监管的难度要比单纯的数量监管难度大，久而久之，低质量粮食的规模逐渐增大，影响国家储备的质量。所以，目前国家收储质量和数量暴露出来问题的原因是两方面的。一个是质量和数量两个指标监管难度存在差异，投机者必然选择监管难度较小的一方弄虚作假。一个则是政府收储制度目标相冲突的问题，粮食安全和保护农民的目标有一定的冲突性，在过去强调保护农民种粮积极性的大背景下，敞开收购农民余粮、提高农民卖粮收益，必然导致代储库偏重数量忽略质量。

3.反向激励。当政府对企业过度抽租，以至于抽租量超过企业本生的剩余，企业反而有激励采取较差的生产方式[15]。 在中国粮食企业中，也存在类似的问题。2000年以前垂直体系还未建立，国家储备主要依靠地方储备实现。地方粮食企业自主性较强，粮口是当时热门单位。1999年中储粮和垂直管理体系的建立，就是一个明显的抽租过程。政府将国家储备权利收归中央政府，并委托中储粮代为实施和监管。地方粮食企业只能以代储的形式参与国家托市收储。地方粮食企业从过去的多元化粮食经营，演变到现在单纯的粮食保管者，代储库资金严重压缩。在中储粮建立之初，不少地方粮食企业难以适应政府大幅度抽租，出现大量投机违规行为。为了降低收储成本，代储库以虚假买卖的形式增加账上储备数量，凭空套取政府保管费。随着政府监管力度的加强，“转圈粮”、贪腐等问题相对减少。然而长期以来的大幅度抽租，使得现在的地方粮食企业只承担代储任务，随着保管费资格和国家收储制度的调整，企业代储激励不断下降。在调研中发现，很多企业接受的政府转移支付已经难以覆盖企业维持正常运转需要的成本。目前的情况下，收储严格管理带来了好处，但也导致管理体制过于僵化，在市场化改革背景下不利于企业培养市场适应性和竞争力。

五、结论与讨论

粮食收储的垂直管理体系，实际上构成了两层委托代理结构，加剧了信息不对称，导致代储库和中储粮的合谋风险。本文借鉴新规制经济学的分析思路，构建“政府-中储粮-代储库”三层监管模型，求解政府防范中储粮和代储库合谋的最优制度设计，得到理想情况下的最优防范合谋合约、现实情况下的最优防范合谋合约以及最优合约的比较静态特征。

粮食收储监管漏洞的存在，主要是因为作为监管者的中储粮、与作为代理人的代储库之间存在合谋利益。在政府监管的资源和能力有限的情况下，政府对中储粮和代储库的信息掌握不完全，信息不对称给代储库的违规行为留下了信息租金。信息租金成为代储库向中储粮寻租的基础。为了防止中储粮和代储库合谋，政府需要对不合谋对两者造成的效用损失进行一定补偿。从惩罚方面来看，罚金数量必须要高于其收益，才能降低合谋的预期收益，引导企业按照规定收储。但现实情况往往无法满足最优防范合谋合约的前提假设，导致政府监管效力减弱。造成监管效力减弱的原因，除了政府规制手段偏离最优规制设计的原因之外，还有制度本身的制约因素，这里主要考虑的是三种因素。第一，监督成本与转移支付成本的权衡，在财政预算约束偏紧的情况下，过度偏重任何一方都会降低不合谋的激励；第二，收储的粮食安全目标与保护农户目标相冲突，在质量监管相对较弱的情况下，导致收储偏重数量而弱化质量；第三，过度抽租导致的反向激励行为，一旦超过代储库的保留收益，会影响企业自身的发展、降低代储激励，部分企业会以弄虚作假的方式获取租金。

本文从理论上分析了垂直管理体系存在监管漏洞的原因，以及制约政府对中储粮及代储库进行最优规制的现实因素，在政策实践上有以下几点启示。

第一，奖惩并举。政府对中储粮和代储库的转移支付除了需要能够覆盖企业运行的成本之外，要能够弥补不合谋带来的收益损失，从而提高中储粮和代储库按照规定收储的预期收益；对中储粮和代储库的惩罚必须大于其租金收益，才能形成对两者的威慑力；通过奖惩并举，降低中储粮和代储库从合谋中获取的预期净收益，引导规范收储。

第二，提高收储透明度和灵活性。日常监管与专项抽查相结合，提高政府发现违规行为的能力。可以参考中央储备粮的监管措施，对长期合作的仓库进行改良，增加电子化监管及信息管理系统，确保可以随时调用检查，加强日常监管。另外配合随机专项抽查，促使托市收储行为更加规划化。近年来粮食政策市场化改革不断推进，托市收储也已经确定稳定框架、增加弹性的改革思路。未来在改革进程中，应适当收缩政策性收储的范围和规模，减少市场扭曲。放松顺价销售要求，对超期储备进行折价销售，加快清理无效库存。对鼓励企业积极应对市场变化，开展市场化收购，培育政府收储与社会性收储良性互动新局面。

第三，明确收储定位。随着经济社会的发展变化，中国粮食收储政策的目标也在发生变化，收储必须要明确是为了保护农民，还是为了储备保证国家粮食安全。从当前的情况来看，不论从粮食种植还是收储都从数量要求转变为质量要求。因此在收储执行过程中，需要把收储目标的转变落实到具体的收储标准上来。不把收储数量作为唯一标准，而应当规定更为严格的质量标准和质量监督程序。从而切实转换收储思路，避免目标冲突给不良企业可乘之机。