水电开发资产收益扶贫风险识别及对策研究

朱运亮 徐静 刘焕永

摘要：受社会系统的复杂性与人类认识的“有限理性”影响，水电开发资产收益扶持制度“嵌入”社会系统的过程也嵌入了风险。在调查研究的基础上，基于利益相关者分析视角，围绕移民、建档立卡贫困人口、项目法人、地方政府及相关机构、社会系统等5个主要利益相关者对潜在风险进行了探讨。通过分析提出应对潜在风险影响的具体措施：建立受益保障机制，确保移民收益持续稳定;通过政策倾斜与整合资源，保障贫困移民脱贫奔小康;实施优惠政策，减轻项目法人投资压力;建立健全实施管理体制，降低工作组织协调难度;落实责任主体，加强社会稳定风险控制;最大程度发挥资产收益扶持的脱贫效果，实现贫困人口共享资源开发成果。

关键词：资产收益扶持;制度风险;风险识别;利益共享;水电开发

中图分类号：TV213.9; D634.2

文献标志码：A

doi：10.3969/j .issn. 1000- 13 79.2019.01.029

我国水电开发已进人大规模、高强度、全流域密集开发新阶段，逐步向偏远的高山峡谷、江河上游挺进。受区域历史传统、自然地理环境、社会经济发展水平、民族宗教等因素影响，移民安置难度越来越大，贫困移民生计恢复难度大、脱贫攻坚任务艰巨。移民承担着水电开发带来的贫困风险，理应分享项目的部分所有权，拥有相应的控制权，以及与之相对应的项目效益索取权[1]。对此，需要创新资产收益扶持方式，探索扶贫开发、收益分配、移民安置的创新改革，实现资源开发与脱贫攻坚的有机结合，让更多贫困人口分享资产开发收益。

在新形势与新要求下，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》（国办发[2016] 73号）明确要求，在贫困地区选择一批水电、矿产资源开发项目，围绕人股资产范围界定、受益主体确定、股权设置办法、收益分配制度等，通过3a左右时间开展改革试点，探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫长效机制，形成可复制、可推广的操作模式和制度。

作为一项试图突破传统利益格局、收益机制的新制度，嵌入复杂社会的过程势必会带来不确定的风险因素，如移民收益无法保障、贫困人口无法脱贫、加剧水电开发投资压力等。若处理不好风险问题，将会侵害移民与建档立卡贫困人口的权益，影响移民安置进度与质量以及脱贫目标的实现，造成资产收益扶持工作失败。因此，如何精准识别潜在的风险因素，配套减缓风险对策，对顺利推行资产收益扶持制度具有积极的现实意义。

1 资产收益扶持制度

1.1 制度内涵

从资源价值视角分析，水电开发传统的移民收益方式是基于土地对移民的效用价值，由于传统生产方式对土地资源价值的开发程度较低，所以传统效用价值呈现有限性：资产收益扶持方式则基于土地对水电站的效用价值，高于传统耕种方式的土地产出价值[2]。资产收益扶持制度正是试图将升值的土地效用价值与征地农村集体经济组织及其成员共享，实现项目法人与被征地集体和成员的共赢。

1.1.1 收益模式：赋予农村集体经济组织成员财产权利，增加资产性收益

现有资源开发收益分配机制基于土地对移民的效用价值，对地方经济社会发展与贫困人口脱贫的带动作用有限。资产收益扶持机制将核定的土地补偿费作为资产人股形成集体股权，按股权比例逐年分配收益，这种方式将资源转变为资产、土地补偿费转变为股金、移民转变为股东，土地资源所拥有的财产性权利在新收益模式中得以体现，为移民提供了长期稳定的资产性收益，为建档立卡贫困人口脱贫创造了条件。

1.1.2 扶持对象：精准扶贫，建档立卡贫困户优先受益

试点范围选择在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，优先选择革命老区和民族地区贫困县，在征地及影响范围内原住居民中包括一定比例建档立卡贫困户，建档立卡贫困户享有优先分配权益。以“精准扶贫、精准脱贫”为主线，在股权设置、收益分配等方面体现对建档立卡贫困人口的倾斜照顾，确保资产收益“精准滴灌”每一个贫困人口。

1.1.3 政策支持：放权让利，为项目法人参与改革配套支持政策

资产收益扶持制度将触及项目法人现有的利益格局，势必影响其参与试点的积极性，只有各相关方实现互利共赢才能确保改革试点顺利推进。资产收益扶持制度明确规定，可以依法依规简化试点项目前期工作程序，加快项目核准进度，优先保障其所发电量全额上网。这将有助于降低融资成本与征地难度，加快项目建设进度，为项目法人创造有利的经营环境。

1.2 “嵌入性”与制度风险

“嵌人性”源于波兰尼提出的“经济的社会嵌入”观点，强调经济行为“嵌入”社会活动之中。格兰诺维特则认为经济行为嵌入一定的社会网络与社会关系之中，受社会结构的影响和制约[3]。嵌人性内涵可应用于分析各类复杂的社会现象，笔者拟借此认识制度安排与社会系统相互之间的互动性以及互动过程中存在的风险。

从制度风险来源看，资产收益扶持制度是对目前扶贫开发方式、移民安置方式、收益分配方式的创新，而社会环境、社会需求呈现即时变化特征，制度一经产生就具有滞后性、局限性，存在无法应對与匹配社会环境、社会需求的可能，制度风险客观根源在于复杂社会系统的变迁性。此外，从客观性风险根源到风险的发生需要“人类认识”这一主观中介，如果无法认识到潜在的风险，潜在的风险因素将极易转变为现实风险[4]。因此，需要加强潜在风险因素的识别与分析，最大限度降低理性的有限性。

从制度变迁动力角度来看，广东南海、安徽芜湖、浙江瑞安等地针对土地人股安置相继开展了探索实践，但尚未形成国家层面统一的配套政策，说明自下而上的实践促进政策出台的动力仍旧不足。自下而上的制度变迁动力不足，会导致制度供给存在缺口，自上而下制度变迁的强制性则容易引起制度的“水土不服”[5]。现阶段，关于水电开发资产收益扶持的制度供给仍然不足，各地在接受国家制度安排的同时，需要时刻进行自我形塑，根据实际情况制定适宜的实施方案。

资产收益扶持制度嵌入社会后，在复杂社会系统提供的平台上进行自发地形塑，这是制度嵌入由理性行动还原为客观存在和自组织的过程，结果是形成制度实施的范式[6]。资产收益扶持制度自组织的过程将经历从失范到规范、从风险发育到风险规避的过程，不同的社会政策环境将为其提供差别化的发育平台，能够最大限度地缩短失范时间，降低风险发育的可能性。同时，嵌人性还表现出“反嵌入”特性，现实社会系统的复杂性对资产收益扶持制度提出新的要求，需要制定相关支持政策以适应现实社会。

2 风险识别与分析

水电开发资产收益扶持涉及的风险，本质上是由社会各个领域的不确定性因素引发社会矛盾、社会冲突抑或是社会损失的一种“潜在的可能性关系状态”，源于事件发生的不确定性[7]。分析研究“谁”将以“何种方式”参与“不确定事件”的关键是识别制度安排过程中的利益相关群体，利益相关者分析视角能够完整概括制度安排涉及的各参与方，为识别风险因素提供了合适的切入点。

经识别，资产收益扶持制度涉及的主要利益相关者包括受征地影响的移民、建档立卡贫困人口、项目法人、地方政府及相关机构，以及整个社会系统结构等。

2.1 移民：收益无法保障，缺乏动态调整，影响入股积极性

收益方式与电站经济指标、盈利能力、企业经营环境密切相关，决定了收益水平的高低。按照规定，集体股权保障收益水平由项目法人和被占地农村集体经济组织根据项目实际情况共同协商确定。征地后，移民收入来源减少，若协商确定的资产收益方式受电站盈利能力制约，无法保障获得连续稳定收益，则将对其生产生计恢复造成重大影响。此外，若协商确定的资产收益水平低于现有农业安置、养老保障安置、自主安置、逐年货币补偿安置等安置方式的补偿标准，则会导致资产贬值，无法妥善完成生产安置。

这里选择B水电站作为案例，分别根据优先股、普通股、建设期优先股、运营期普通股收益方式对建设征地涉及的资产收益进行测算。测算结果显示，普通股收益方式在建设期无收益，建设期优先股、运营期普通股收益方式在运营期的部分年份（第7～23 a）也无收益，只有优先股收益方式能够确保在建设期和运营期均有收益，具有持续性与稳定性。当优先股收益率为6%时，建设期资产收益高于现行的逐年货币补偿安置方式，运营期则低;当优先股收益率为8%时，建设期与运营期资产收益高于逐年货币补偿安置方式（见图1）。由此可知，资产收益方式差别影响收益的持续性，而收益率的差别直接决定了收益水平的高低。

优先股收益具有长期、持续、稳定的特征，人股期限内每年都有固定的收益，与逐年货币补偿安置方式相比，缺少动态调整的特性。根据测算分析，在入股的第45 a及以后，优先股的年度收益将低于逐年货币补偿收益水平，影响各人股主体继续参与人股的积极性。

2.2 建档立卡贫困人口：无法脱贫与返贫风险

根据国务院印发的“十三五”期间脱贫攻坚规划，到2020年要确保现行标准下农村建档立卡贫困人口实現脱贫。资产收益扶持制度旨在推动水电开发成果更多惠及贫困人口，确保建档立卡贫困人口在2020年前实现脱贫，防止返贫。目前，水电开发集中于上游高山峡谷地带，土壤较为贫瘠，土地年产值标准较低;而贫困家庭通常人口较多，人均土地面积较少，土地资源储量与价值分别表现出匮乏性、有限性特征。因此，资产收益扶持制度存在无法帮助建档立卡贫困人口实现脱贫的风险，即便能够帮助其在2020年前实现脱贫，也可能在贫困标准提高后，贫困人口脆弱性使其再次陷入贫困。

根据建档立卡贫困户系统识别，在B水电站征地受影响户中，有建档立卡贫困户10户44人。经测算分析，优先股6%收益方式能帮助3户15人实现脱贫，脱贫率仅为34.09%：优先股8%收益方式能帮助5户23人实现脱贫，脱贫率为52，27%。分析得知，未脱贫户的人均纯收入较低，介于1 072.0～1 598.8元/人之间，距2017年脱贫目标（3 300元/人）差距较大;人均被征收土地面积较少，在0.009～ 0.024 hm2之间，其中1户征收土地类型为林地，补偿补助标准较低，人股资金有限使得资产收益较低，不能仅凭资产收益扶持实现脱贫，需要配套其他扶贫措施。

2.3 项目法人：盈收困难与项目无法按时核准风险

资产收益扶持有助于降低项目法人的融资成本与征地难度，但会不同程度增加电站开发总投资、固定资产投资，对上网电价也会有一定影响。J水电站当收益方式为优先股6%、8%时，电站总投资分别增加360万元、2 292万元，增加幅度分别为0.029%、0.182%，投资利润率均为0，表明企业不具备盈利能力，无法支付资产收益资金。

与此同时，实施资产收益扶持制度后，移民生产安置方式发生变化，则会带来移民意愿及相应方案的调整，需要重新编制移民安置规划大纲与移民安置规划报告。根据《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》（2016年）规定：移民安置规划审核批复后，大型水利水电工程项目两年内、中型水利水电工程项目一年内未核准的，在项目核准启动实施移民安置工作前，项目法人或者项目主管部门应当组织重新编制移民安置规划，按照程序报批。B水电站移民安置规划已于2012年完成并取得四川省扶贫移民局批复，按照最新政策规定需要重新编制报告进行报批，而这需要一定的工作时间，存在无法在2017年完成核准的风险。

2.4 地方政府及相关机构：潜在工作组织协调与资金管理的风险

从工作内容上看，资产收益扶持兼顾扶贫与移民，主要包括项目选择、实施方案编制、组织实施、监督评价及总结验收等工作内容，与地方经济社会发展规划、扶贫规划等存在一定范围的交叉，是一个复杂的人口一资源一社会一经济一环境系统重新调整与完善的系统工程[8]，涉及内容广泛，影响深远，时间紧、任务重，需统筹衔接移民、扶贫、税务、能源等各行业政策，兼顾国家、集体、移民、建档立卡贫困人口、项目法人的利益，实际操作难度大。

从工作组织上看，资产收益扶持涉及省、市、县各级发改、国土、扶贫、移民、农业、林业、税务、能源等多个部门，对实施组织管理的要求高，需要各部门相互之间高效有序合作，工作组织协调难度大。此外，实施资产收益扶持制度后，相关部门尤其是移民、项目法人、地方政府之间的关系不会因移民搬迁安置完成而结束，每年都会发生收益分配等联系，这无疑将增加地方政府与项目法人的协调管理负担。

在资金管理方面，由于移民人股安置方式还处于初步应用阶段，目前还没有提出较为完善、合理的管理措施和管理机制，而移民人股应得的收益如何管理直接关系到这种安置方式能否正常、合理、有效的运行，因此如何科学有效地管理移民的权益资产，采取何种措施兑现移民的收益，是该种安置方式需要解决的重要问题。

2.5 社会系统：制度安排无法有序嵌入社会系统导致的失稳风险

（1）容易引发相邻电站移民攀比，造成社会失稳风险。目前大规模的水电开发基本采用流域梯级开发方式，上下游梯级电站的建设征地补偿和移民政策基本衔接。实行资产收益扶持制度后，移民安置方式与收益方式将发生较大变化，向移民与建档立卡贫困户的政策倾斜与照顾将更为显著，势必引起相邻电站移民的攀比，容易引发社会失稳风险。相关各方要高度重视社会稳定风险控制工作，确保试点工作的顺利推进。

（2）尚未出台具体优惠政策，执行落实困难较大。根据《关于组织开展贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点工作的通知》（发改地区[2016]2362号），各地要进一步细化实化相关扶持政策，积极拓展政策空间，加大支持力度。然而，具体优惠政策制定和执行存在以下问题：一方面，国家层面尚未出台具体的支持政策，支持力度不足;另一方面，省级层面无权出台部分支持政策，如耕地占用税、森林植被恢复费、水资源费等有关税费的减免权限在国家;此外，省级层面的支持政策落实难度大，目前提出所发电量全额上网、享受增值税即征即退政策、减免企业所得税等支持政策，执行过程中存在较大困难。

（3）边界条件约束性强，试点项目选择困难。根据政策要求.选择的试点项目应建设周期较短、经济性较好;征地范围不跨省（区、市），移民人数适量并包含一定比例的建档立卡贫困户;涉及的地方政府、项目业主、移民都同意，需要相关行业单位的支持配合;需要相关的政策支持。边界条件数量多、约束性强，使得项目选择困难。

通过梳理，四川省2017年具备核准开工条件的水电站为大型的J水电站、B水电站、K水电站，以及中型的G水电站。经测算分析，其中G水电站土地尚未落实到村组及农户，无法具体测算集体经济组织的收益，也无法分析贫困户收益能否实现脱贫目标要求：J水电站与B水电站的经济指标较差，移民人数较多，与上下游梯级电站的关联度较大：仅有K水电站能够基本保障建设征地涉及移民和贫困户的收益，且对电站的经济效益影响不大，但也存在电力输出方案尚未落实的问题。由此可知，由于资产收益扶持制度制定的边界条件较多，对项目选择的约束性强，因此存在无法选出完全符合筛选条件项目的风险。

3 风险应对措施

3.1 建立收益保障机制，确保移民收益持續稳定

3.1.1 保障优先股收益水平，创新收益分配方式

根据收益方式测算分析，普通股与建设期优先股、运营期普通股方案都无法保障移民每年获得稳定收益，只有优先股收益模式能够确保移民收益的持续性、稳定性。采用优先股收益模式，避免了高风险，也有利于水电项目开发所需要的稳健性[9]。从收益结果分析，资产收益扶持方案的收益不能低于现有安置方式的补偿补助标准，收益率不能低于计划实施的逐年货币补偿的收益水平，具体采用何种水平需由项目法人和被占地农村集体经济组织根据项目实际情况共同协商确定。

针对优先股收益分配缺乏动态性的问题，建议参照逐年货币补偿的收益分配方式，在人股当年收益分配额度与货币补偿安置方式的收益一致，而后按照一定增长率逐年递增。增长率根据收益水平、人股时限、人股当年的分配额度进行反算，确保不低于3a存款利率与当年物价指数。

3.1.2 建立自下而上畅通的利益申诉机制

为保障移民的知情权，各级地方政府应出台资产收益扶持利益申诉管理办法，完善利益诉求表达路径。可在各级地方政府或扶贫移民管理机构设置专门的申诉部门，配备专门人员，公开办公电话、电子邮箱、地址等联系方式，方便受益主体的利益申诉。

第一，通过书面或口头形式向农村集体经济组织反映，由农村集体经济组织做书面记录，并在一周内予以答复并解决。

第二，对集体经济组织处理结果不满意，可以向乡（镇）、县、市（州）、省级扶贫和移民管理机构逐级提出申诉，各单位在收到申诉意见后一周内做出处理决定。

第三，对上述处理结果仍不满意的，可以向当地人民法院提出申诉。

3.2 通过政策倾斜与资源整合，保障贫困移民脱贫奔小康

3.2.1 集体收益向建档立卡贫困人口倾斜与照顾

为保障建档立卡贫困户实现脱贫目标，可将尚未承包到户的集体土地资产收益按照一定比例留作集体股权，在收益分配时独立划拨给建档立卡贫困人口。经测算分析.B水电站在采用优先股6%收益方式时，需将全部集体收益划拨给贫困人口，才能实现基本脱贫;在采用优先股8%方式时，划拨集体收益的32.36%可实现全部脱贫（见表1）。具体划拨比例需根据贫困程度与收益方式确定，并经农村集体经济组织成员讨论公示后方可生效。待建档立卡贫困人口脱贫后要有序退出，不再享有集体股权收益额外的分配权益，与该集体经济组织其他成员享有平等的收益分配权。

3.2.2 推进资产收益扶持政策与扶贫政策统筹，整合资源扩大脱贫效果

考虑到建设征地涉及的集体未承包到户土地的规模可能有限，无法通过单独的集体收益倾斜帮助建档立卡贫困人口实现全面脱贫，需进一步统筹扶贫资金、优惠政策、帮扶项目，发挥各类惠民政策的综合叠加效应，以实现脱贫目标。对于B水电站建设征地涉及的贫困户，针对性的帮扶措施与项目主要包括申请金融扶贫贷款优惠政策发展牦牛等养殖业，通过致富能人带头种植青岗黑木耳等经济作物，加强种植、养殖业技术培训等。

3.3 实施优惠政策，减轻项目法人投资压力

（1）优先保障试点项目所发电量全额上网，保障电力输出通道建设。受经济增速下降影响，电力消费增速下降较快，电力供给整体过剩，所发电量无法全额上网，水电开发弃水电量较为严重，仅四川省2015年弃水电量就达到102亿kW·h。在整体形势不容乐观的情况下，为调动项目法人参与资产收益扶持项目的积极性，建议由国家相关部门出台政策，优先保障试点项目所发电量全额上网，由省级政府协调电网公司优先落实试点项目的电力输出通道建设。

（2）简化项目前期审批流程，保证项目核准。为加快项目核准立项和建设进度，建议对于试点项目前期已获审查、审批的核准要件不再进行调整，因政策实施导致移民安置方案调整变化的，项目核准后编制移民安置规划调整报告，与试点项目工作方案一并报省级主管部门审批。涉及试点项目的各行业部门应制定相应的支持政策，简化审批流程，全力配合项目试点工作。针对移民工程中等级公路、输变电通信工程等专题报告审批程序不清、审批周期过长现状，建议在试点过程中采取省级移民局牵头组织，其他行业单位参与审批的工作机制。

3.4 建立健全实施管理体制，降低工作组织协调难度

资产收益扶持工作需要统一领导、统一组织、统一规划，建立完善的实施组织管理体制，避免“政出多门”、移民相互攀比的现象[10]，以最大限度降低潜在的社会稳定风险。

鉴于试点工作涉及省、市、县各级多个部门，建议实行省级人民政府组织领导、市级人民政府督促协调、县级人民政府组织实施、项目法人具体承担的工作机制，明确各级人民政府、有关部门、项目法人等的责任分工，层层落实，确保试点工作稳妥有序推进。

3.5 落实责任主体，加强社会稳定风险控制

针对潜在的相邻电站移民攀比问题，一方面建议选择建设征地涉及行政区不跨市（州）、不与相邻电站在同一县域内交叉的水电项目：另一方面若无法避免少数移民攀比现象的发生，建议由县级人民政府负责组织政策宣贯，通过全面、深入的宣传解释工作，确保移民的知情权、参与权。

针对优惠政策执行落实困难的问题，对于需国家层面落实的政策，可由省级政府协调各相关部门向国家相关部委积极争取，协调落实目前提出的支持政策;对于需省级层面落实的政策，可由省政府负责协调有关部门优先落实支持政策。

针对试点项目选择困难的问题，需在各优惠政策的支持下，选择最大程度满足条件的项目。在实施过程中，由各级相关部门协同配合，采取相关措施弥补未满足条件所带来的问题与风险。

4 结语

作为一项创新制度安排，资产收益扶持制度将水电开发与脱贫攻坚有机结合，将移民与扶贫相结合，所涉及的移民、扶贫已不仅是现有的补偿补助、搬迁安置过程，而是以一定方式构成的一个由资源转变为资产、土地补偿费转变为股金、移民转变为股东的复杂系统工程，是具有创新扶贫开发方式、移民安置方式、收益分配方式等功能的有机整体。制度安排嵌入复杂社会系统的过程也嵌入了风险，呈现复杂性、不确定性、可变性的特征。精准识别、规避潜在的风险能够为资产收益扶持制度披上“保护伞”，助其“平稳落地”“开花结果”。

遵循利益相关者理论，笔者围绕移民、建档立卡贫困人口、项目法人、地方政府与相关机构以及社会系统，对潜在的风险因素进行识别，提出应对风险的对策措施。目前，水电开发资产收益扶持制度安排尚未在工程实践中得以应用，风险识别与对策制定需要依据水电移民工程实践经验。社会系统的复杂性决定了无法穷尽潜在的风险因素，需要在实施过程中加强风险识别预判、总结积累经验、细化完善對策，最大程度发挥资产收益扶持的脱贫效果，实现贫困人口共享资源开发成果。

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