山西省跨界断面生态补偿机制实践及优化研究

刘丹 赵亮 张锐 张挺东

摘要：流域生态补偿是一项以经济手段来调动各方治水积极性、促进水环境质量改善的重要的环境经济政策。“十一五”期间，山西省创新水环境管理方式，在全省实行跨界断面生态补偿机制，对促进全省水环境改善收到了明显的效果。在梳理、总结山西省2009年以来实施的地表水跨界断面生态补偿政策实践的基础上，结合生态文明体制改革工作中对生态补偿机制建设方面的要求，同时借鉴辽宁、江苏等省份的先进经验，坚持“区际公平、权责对等”的原则，进一步围绕生态补偿的主体、客体、标准、方式等关键要素开展了研究，根据研究结果，提出了全省水环境生态补偿机制的优化方向和实施要求，优化建立了“上下游双向”横向生态补偿的山西省水环境生态补偿机制，以期能够为进一步提升山西省水环境管理水平奠定技术基础。

关 键 词：生态补偿; 补偿机制; 地表水; 跨界断面; 山西省

中图法分类号： X171 文献标志码： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2019.01.007

1 研究背景

山西省位于海河流域的上游和黄河流域的中游，省内河流大都属于自产外流型水系，被誉为“华北水塔”。根据山西省第二次水资源评价成果，山西省水资源总量仅占全国的0.5%，人均占有水量为381 m3，远远低于全国平均水平2 200 m3/人[1]。近些年来，随着经济的发展，全省废污水及污染物排放量总体较大。根据山西省水资源评价规划，2015年，全省397个入河排污口的废污水入河总量为10.02亿t，化学需氧量的入河总量为17.10万t，氨氮的入河总量为2.44万t 。山西省水资源匮乏，污水排放量大，加之河道天然来水量少、自净能力差，这些因素为山西省的水环境保护工作带来了更为严峻的考验，同时也提出了更高的要求。

为了促进水环境的持续改善，山西省从2009年起，在全省11个市实施了地表水跨界断面生态补偿政策并在实施过程中做了多次政策调整和完善，取得了积极的成效。同时，国内已有20多个省份也相继出台了省域内或跨省界水环境生态保护补偿的相关政策措施，从补偿标准、补偿方式等方面均做了有益的探索和尝试，尤其是北京市、江苏省、辽宁省等省市，在省域内建立了流域上下游横向生态补偿机制，具有良好的先进示范作用。2016年，国务院办公厅和相关部委都提出了推进流域上下游横向生态补偿建设的相关要求。

由于规律认识的局限性，一直以来，山西省建立的地表水跨界断面生态补偿机制都为省市县三级之间的纵向生态补偿机制，与国家倡导的建立流域上下游横向生态补偿机制不相符合。因此，在地表水跨界断面生态补偿机制的基础上来优化建立山西省地表水跨界断面横向生态补偿机制，对提高山西省的水环境管理水平、改善地表水的环境质量具有重要的意义。

2 跨界断面生态补偿政策设计及实践

2009年，山西省开始在全省实行跨界断面水质考核生态补偿机制，在大量研究、商榷的基础上，最终以山西省人民政府办公厅的名义印发了《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》。在全省主要河流实行地表水跨界断面生态补偿机制，对促进全省水环境改善具有积极的作用，同时，也为全国各地区提供了先行先试的经验和良好的示范。

2.1 跨界断面生态补偿政策设计及实践进展

山西省地表水跨界生态补偿的政策设计和制度安排随着国家对水环境管理的要求和形势得到了不断增补和修改，并结合山西省本地区水环境的实际情况不断地进行了调整与完善，于2011，2013，2016年和2017年共进行了4次调整，调整内容主要包括以下5个方面。

（1） 考核范围不断扩大。从初始的市界断面水质考核扩展到市界、县界断面水质考核。

（2） 考核指标不断完善。2009年实施初始期，仅对化学需氧量1项指标进行了考核，结合“十二五”期间国家不断强化主要水污染物总量减排的管理要求，于2011年新增了氨氮考核指標;随着国家《水污染防治行动计划》的实施，以及目前全国河流由有机性水体污染向营养性污染转变的趋势，经研究，山西省进一步增加了考核指标，将总磷指标也纳入到了考核体系之中。

（3） 扣缴标准不断细化。从实施以来一直采取梯度扣缴的方式，实施初始期的扣缴标准按照污染物超标的倍数分为3档，分别于2013年和2016年将扣缴标准提升为4档和5档;同时，不断加大对严重污染断面的扣缴力度。

（4） 奖励标准不断严格。实施初始，出境考核断面的水质只要优于入境考核断面的水质就有奖励，目前，奖励调整为与自身相比提升一个水质类别或退出劣Ⅴ类或改善至优良水体的，奖励要求更加严格，奖励额度也加大了。

（5） 资金使用方向不断拓宽。2009年政策实施以后，全省各市获得的生态补偿资金要求全部用于跨流域水污染综合整治和断面监测等方面;目前增加了生态基流调蓄保障、水污染风险防控等。

2.2 跨界断面生态补偿政策实施效果

2.2.1 资金扣缴、奖励及分配情况

2010～2016年，全省跨界断面生态补偿累计扣缴19.397 7亿元，总体来说呈上升趋势（见图1）;奖励资金累计为4.598 0亿元，其中，2010年奖励最多，为1.100 0 亿元。2012～2016年，累计分配给各市6.019 5亿元，为全省开展水环境污染防治工程建设、改善断面水质提供了资金支持。

2.2.2 环境效益情况

根据山西省环境质量公报，2009～2016年，山西省地表水水质整体上得到了显著提升。全省评价断面中，Ⅰ-Ⅲ类断面比例2016年比2009年上升了18.6% ，劣Ⅴ类断面比例2016年比2009年下降了25.9%（见图2）。同时，2016年与2009年相比，全省地表水评价断面的化学需氧量、氨氮平均浓度分别下降了60.5%，66.9%。这与山西省建立和实施地表水跨界断面水质考核生态补偿机制，有效调动了各级政府水污染防治工作的积极性密切相关。

3 流域生态补偿理论及政策研究

3.1 流域生态补偿理论进展

生态补偿是当前国内外研究的热点问题之一，多位专家和学者对生态补偿概念进行了厘清和描述[2-4]，但是至今为止，国内外对生态补偿仍没有一个明确的定义[2]。本文所研究的生态环境补偿是一种既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或对破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者进行收费的经济手段[4-5]。生态环境补偿机制是一项非常复杂的制度安排，目前，世界各国还没有一套成熟的生态环境补偿机制可供借鉴[6-7]，包括发达国家在内，对生态环境补偿还处于一种探索过程[8-9]。但是，生态环境补偿机制的基本构成要素是确定的，包括：补偿主体、补偿客体、补偿标准和补偿方式等[10-11]。

流域生态补偿主体分为流域生态破坏补偿主体和流域生态保护补偿主体[12-13]。

流域补偿客体主要分为以下4类：

（1） 生态环境破坏的受损者;

（2） 为生态环境保护做出贡献者;

（3） 生态修复或环境治理过程中的受害者;

（4） 对减少生态环境破坏者给以补偿[14-15]。

流域生态补偿标准确定的依据是以达到水生态损害治理目标所需治理成本来认定的，对水生态破坏进行重建的直接投入成本可等同为将受到破坏的水生态恢复到正常或预期的状况所需要支付的费用[16-17]。

流域生态环境补偿的方法和途径很多，按照不同的准则有不同的分类体系[18]。① 按照补偿方式划分，可以分为资金补偿、实物补偿、功能补偿和政策补偿等[19];② 按照补偿条块划分，可以分为纵向补偿和横向补偿[20];③ 从空间尺度大小进行划分，可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等。

补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，大致上可以分为政府补偿、市场补偿以及混合补偿三大类型[21-22]。

3.2 国内流域生态补偿政策进展

流域生态环境补偿机制作为一种重要的环境管理手段，近年来受到了党中央、国务院的高度重视。2016年4月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），鼓励流域下游与上游建立横向补偿关系。同年12月，财政部、环境保护部、发展和改革委员会及水利部四部委联合出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号），对流域上下游的横向生态保护补偿机制建设内容与要求提出了一系列指导性的政策安排。

在党和国家的重视和引导下，近年来各地积极探索流域生态保护补偿机制建设，取得了初步成效。“十一五”以来，我国已有20多个省（直辖市、自治区）相继出台了省域内或跨省域流域生态保护补偿相关的政策措施，探索了多种补偿标准及补偿模式。各省流域生态补偿具有补偿范围各有侧重、补偿形式多样化、补偿标准个性化、部门分工明确化、资金使用方向统一化等特征。其中，江苏省、贵州省实施的“上下游双向补偿”模式和辽宁省、北京市实施的“上游超标补偿下游的单向补偿”模式，对山西省优化跨界断面生态补偿机制、建立横向补偿机制具有重要的借鉴意义。

4 跨界断面生态补偿机制优化的方向

山西省地表水跨界断面生态补偿政策实施以来，取得了一定的成效和积极进展。但是由于这项工作涉及到的利益关系复杂，对规律的认知水平有限，在工作实践中仍存在一些矛盾和问题，因此，需要结合国家政策导向和流域生态补偿理论，对山西省跨界断面生态补偿机制进行改进和优化。优化方向主要归纳为以下3个方面。

4.1 补偿责任需进一步明确

“区际公平、权责对等”是生态补偿的基本原则，在实际操作过程中，补偿责任往往难以明确，真正的补偿主体和客体关系难以确认。山西省在实施地表水跨界断面生态补偿机制的过程中，省级层面对各市进行统一扣缴和奖励，使得受益者未进行直接补偿，受损者得不到赔偿，流域生态补偿资金到达真正需要补偿的相关主体手中的困难增大，难以形成有效的激励机制，对全省水质提升有一定的限制。因此，需进一步明确流域上下游各方的责任，形成“谁破坏、谁赔偿，谁受益、谁补偿”的生态补偿格局，促进补偿机制的顺利实施。

4.2 补偿方式需进一步丰富

山西省地表水跨界断面生态补偿机制采用政府纵向补偿，补偿方式单一，存在着以下不足：

（1） 重财政纵向转移支付，轻财政横向转移支付，这与流域生态环境破坏与保护的跨区域性相偏离;

（2） 忽视了市场补偿的探索与使用。

因此，需要按照补偿理论和实际进一步丰富山西省地表水跨界断面生态补偿方式，实现对流域生态环境的共同治理。

4.3 补偿制度需进一步清晰

目前，山西省的流域生态补偿实践都是以政府及相关行政机关发布政策文件和部门规章的方式进行的，这些行政命令的权威性和约束性不足，并且缺乏科学完善的管理方法与监督程序。因此，针对全省流域上下游水環境生态保护补偿机制的进一步调整和完善，需要从法律制度设计方面来确定生态补偿的内容，建立流域上下游水环境生态保护补偿监督管理体制和资金使用监督制度，规范和保障补偿机制的实施。

5 跨界断面生态补偿机制优化的建立

考虑到跨界断面生态补偿机制政策的实践性和操作性，本研究优化建立的跨界断面生态补偿机制，以《关于印发<山西省地表水跨界断面生态补偿考核方案（试行）><山西省城市环境空气质量改善奖惩方案（试行）>的通知》（以下简称《通知》）为基础进行设计。

优化建立的山西省跨界断面横向生态补偿机制考核范围为各市行政区域内主要河流的地表水跨界断面。结合目前山西省地表水营养性污染趋势和断面主要超标污染物类别，将考核指标确定为化学需氧量、氨氮和总磷3项。考核目标根据“十三五期间”国家与省政府签订的山西省水污染防治目标责任书、省政府与各市人民政府签订的水污染防治目标责任书和《山西省水污染防治工作方案》来确定。断面水质监测由山西省环境保护主管部门负责组织监测。考虑到优化建立的跨界断面生态补偿机制的可实施性，扣、奖标准暂时沿用《通知》确定的标准。

补偿方式由目前省市两级纵向生态补偿模式调整为“上下游双向”横向生态补偿模式。也就是在监测数据的基础上，若上下游均在山西省行政范围内时，凡跨市断面当月监测水质指标值劣于断面水质目标的，由上游市按照规定的扣缴标准直接对下游市给予超标补偿;凡跨市断面优于断面水质目标的，由位于下游的市按照规定的奖励标准直接对位于上游市的给予奖励补偿，具体补偿采用上下游各市自主协商的资金补偿方式。若上游或下游城市不在山西省省行政范围内时，则由省政府按照扣、奖标准对断面的上游市或下游市进行资金扣奖补偿。

优化建立的山西省跨界断面横向生态补偿机制的具体实施，由山西省环境保护主管部门负责按月核定各市跨界断面考核生态补偿金扣罚与奖励结果，通报有关市人民政府，抄送山西省财政部门。每年年终，有关市人民政府按照考核结果及时足额直接向下游市或上游市等补偿对象支付补偿金，具体方式由上下游市政府协商确定，省环境保护主管部门和财政部门给予指导。生态补偿资金全部用于全省水污染防治工作。

6 结 语

山西省地表水跨界断面生态补偿政策实施以来，激发调动了省内各市保护改善水环境的积极性，使得全省流域生态环境质量得到了一定程度的改善，但是仍然存在着一定的缺陷。为此，结合国家近期流域生态补偿政策导向，借鉴先进省份流域生态补偿机制实施的经验，提出了山西省跨界断面横向生态补偿机制优化的方向，以优化建立山西省地表水跨界断面横向生态补偿机制;采用“上游市对下游市给予超标补偿，下游市对上游市给予奖励补偿”的资金补偿方式，最终形成由省级层面统筹和监管、资金转移方式由上下游政府自主协商的“上下游双向”横向补偿机制，以进一步增强流域生态补偿机制在提升全省水环境管理、改善全省地表水质状况工作中的能效。

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引用本文：刘 丹，赵 亮，张 锐，张挺东.山西省跨界断面生态补偿机制实践及优化研究[J].人民长江，2019，50（1）：35-38.

Study on practice and optimization of transboundary ecologicalcompensation mechanism in Shanxi Province

LIU Dan，ZHAO Liang，ZHANG Rui，ZHANG Tingdong

（Shanxi Academy for Environmental Planning，Taiyuan 030002，China）

Abstract：Watershed ecological compensation is an important environmental and economic policy to arouse the enthusiasm of all parties in water management and promote the improvement of water environment quality by economic means. During the "11th Five-Year Plan" period， the innovation of water environment management and the implementation of transboundary ecological compensation mechanism play a significant role in promoting the improvement of water environment in Shanxi Province. On the basis of combing and summing up the practice of transboundary ecological compensation policy of surface water implemented since 2009 in Shanxi Province， in the light of the requirements for the construction of ecological compensation mechanism in the reform of the ecological civilization system， drawing lessons from the advanced experience of Liaoning and Jiangsu Provinces， adhering to the principle of "inter-regional fairness， equal power and responsibility"， we focus on the subject， object， standard， mode and other key elements of ecological compensation. According to the optimization direction and implementation requirements on the ecological compensation mechanism were put forward. The ecological compensation mechanism of water environment in Shanxi Province is established by optimizing the "upstream and downstream bidirectional" transversal ecological compensation mechanism， which is expected to provide a technical basis for further improving the level of water environment management in Shanxi Province.

Key words： ecological compensation;compensation mechanism; surface water;transboundary section;Shanxi Province