田国强:中国改革的历史、逻辑和未来

田国强

第一个关键词，历史。目前理论界大家的思想依然非常混乱，缺乏方向感，特别是何去何从的方向性争论非常大，看不清楚。我认为，看中国改革一定要拉长视角，否则不容易看清楚，同时要实现中国的长治久安，也必须要有历史纵深感，通过追溯前史、立足现史、放眼后史来深度透视中国改革。

中国历代社会经济变革也可以对当下的改革有所启迪。从中国几千年的历史来看，在大多数的时候，尽管改革和变革得到老百姓大多数支持，但基本都不成功或改革者没有好下场。既然改革有社会进步意义，但是为什么难以成功，很少有改革者能功成身退呢？实际上改革是非常残酷的，是需要大智慧和冒巨大风险的。许多反对改革的人很可能是做出过贡献，甚至重大贡献的好人和能人，这些人具有很大话语权。但是由于他们理念的不同，或由于相对地位、名声、利益下降，更可能的是自己的东西被改掉反正不高兴，当然也可能是改革本身的方式方法有问题，而可能会对改革产生强烈抵触和反对。

邓小平所倡导的改革为什么能成功？首先，他做了一件正确的事，走对改革的方向，符合国家的前途和客观现实，也就是“明了道”；其次，他有无法撼动的巨大威望，所以“树了势”，同时“顺了势”，顺应民心，顺应了世界潮流；再次，在技术层面面，他正确处理了发展与稳定的关系，进行“放开”和“开放”的改革，方式方法对路，也就是“优了术”；最后，他抓住了改革的时机和时间窗口，也就是“抓了时”。

做成事需要综合治理，需要做到道、势、术、时四位一体，即明道、树势（顺势）、优术、抓时（择时）。这是历史和实践给我们的启迪，同时邓小平的改革理论对中国今后的全面深化改革也依然具有很强的历史和现实指导意义。

第二个关键词，逻辑。不深刻理解改革的逻辑、国家治理的逻辑，就不可能真正实现全面深化改革和国家治理现代化的目标。改革也好，治理也好，首先还是要立足人性、立足现实。改革与治理，归结起来也就是制度和体制机制设计的问题。制度也有好坏之分，它的设计要顺从人的利己本性，而不是力图改变它，这也很难做到。这正如邓小平深刻指出的那样：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”

在国家治理的视域下，政府、市场与社会的关系处理如何，往往决定了一个制度实施效果的好坏。而政府、市场与社会这三者正好对应的是一个经济体中的治理（Governance）、激励（Incentives）和社会规范（Social Norms）三大基本要素。三种基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的适用范围和局限性，需要各就其位及互动互补的联动。

这样，在政府、市场和社会这个三维综合治理框架中，政府作为一种制度安排，有极强的正负外部性，既可以让市场有效，成为促进经济改革发展的动力，让社会和谐，实现科学发展；也可以让市场无效，导致社会矛盾重重，成为巨大的阻力。只有政府这个无所不在的“看得见的手”放开，市场才能有效发挥作用，充满活力；只有政府维护和服务的“援助之手”发挥作用，社会才能变得公平正义、安定有序、和谐稳定。

当然，政府职能转变也只是一个原则方向，还需要抓住重点，纲举目张，更具体的改革抓手可以从政府施政的基础中寻找，其中一个就是财政税收的改革。不同国家受各自历史、文化、政治等特定国情因素的影响，并没有一个统一的政府间事权划分模式，但是借鉴成熟市场经济国家的做法，中国下一步应围绕以下三个基本原则来处理此议题。

一是外部經济性。政府的基本职责可用两个词概括，就是维护和服务。这二者都需要公共产品来实现，公共产品具有外部经济性，而这种外部经济性也存在着受益或影响范围的差异，从而就存在一个事权分布的最适度。那些全体民众受益的公共服务如国防、外交等应统一由中央政府负责，而那些以特定区域民众为服务对象的公共服务如消防、治安等则由地方政府负责。对于外部性是跨区域的公共服务如环保、部分社保，则应该由中央政府和地方政府共同负责。

二是信息有效性。与中央政府相比，地方政府往往更加了解所辖区域内民众对于公共服务的特定偏好和不同需求。面对不同事项所对应的不同信息分散分布情况，其监督成本尤其是信息成本是不一样的。一个原则是信息越不易对称、处理越复杂的事项应该赋权由地方政府来单独或与中央政府合作管理。这也是乔治·施蒂格勒——夏普的最优分权论所持的基本观点，即地方政府分权的必要性。

三是激励相容性。在现有的国家结构和政府架构之下，大量的事权由中央政府和地方政府共同承担，容易出现权力责任错位、要权却不担责、互相扯皮推诿的现象，从而中央的很多政令也就得不到很好的执行，很多好的政策目标往往难以落到实处，难以实现激励相容。所以，一个好的事权划分体系，应该能够使所有参与主体按照自身的目标和利益动机去运作，也就是发挥了中央和地方的两个积极性，同时实现整体利益的最大化。

第三个关键词，未来。中国改革的未来往何处走？改革千头万绪，但是下一步改革任务的目标和重点脱离不了 “四个转向”的基本内涵要求，即：一是从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动，二是从单一的经济改革转向全方位联动改革，三是从发展型全能政府转向服务型有限政府，四是从国际体系追随者转向未来世界领导者。

与此同时，有了目标和方案，也应考虑如何化为实际行动、真正达成目标。面对全方位联动改革的稍纵即逝的机会窗口，我们要不失时机地加以推进，并按照老子的“以正治国、以奇用兵、以无事取天下”的治理之道来合理界定和厘清政府与市场、政府与社会的治理边界，建立长治久安的长效机制。

具体到下一步的全面深化改革，应从以下六个方面着手建立成功改革的方法论：一、允许理论探讨、理论先行，创造鼓励改革理论探讨的氛围条件，凝聚改革的学理共识，增强改革的前瞻性和战略性。这是成功改革的必要条件之一。二、发挥中央权威的引领和主导作用，对改革的大方向、大方略、大方针进行顶层设计和顶层推动，并通过中央决议、政策或法规确定下来。这是成功改革的必要条件之二。三、满足改革的参与性约束条件和激励相容约束条件，让大众从改革中获利，形成上下一致的联动改革共识、势能和动力。这是成功改革的必要条件之三。四、综合运用“情、理、利”三个制度安排，解决全面深化改革的政策目标落地和具体实施问题。这是成功改革的必要条件之四。五、找准改革的切入点和突破口，并发挥其外部性和延展性，实现全面深化改革的新突破。六、在“效率、公平、改革、发展、稳定、创新”这样一个六位一体的互动框架中来为国家治理现代化搭建支点。