风景名胜区内的温泉存废之争

张梦梦

案   情

2011年6月13日，某省国土资源厅（以下简称“国土厅”）为某温泉度假公司医疗热矿水井颁发采矿许可证，开采矿种为地热，开采方式为地下开采，有效期五年，该公司在到期前提出了延续申请。国土厅认为该公司的热矿水井与风景名胜區重叠，因此，该温泉应当“废”，根据《风景名胜区条例》第二十六条的规定，作出《不予批准采矿登记通知》。该公司不服，向铁路运输法院提起诉讼。

法院认为，地热属于矿产资源，其表现形式通常为地下热矿水，也具有地下水资源的属性。《矿产资源法实施细则》第四十四条规定：“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则;地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规。”同时，地热作为可再生能源，具有绿色低碳、可循环利用的特点，开发利用受《可再生能源法》的调整。根据上述我国对地热矿产开发利用的立法和适用规则，可知地热的开发利用及其对环境的影响与传统矿产有显著不同。案件中，该公司的矿井早已建成，开采、利用地热的形式即是取用地下热矿水。国土厅对该公司采矿权延续的申请，未实质审查是否属于《风景名胜区条例》规定的“破坏景观、植被和地形地貌的活动”，仅以该公司的矿井与风景名胜区重叠，即决定对其采矿权延续不予批准，属行政行为主要证据不足、适用法律依据错误，应予以撤销，即铁路运输法院认为风景名胜区内的温泉可以“存”。

疑   惑

1.涉案取用地下热矿水的行为是否受《矿产资源法》等矿产类法律法规的调整？

2.取用地下热矿水的行为是否违反《风景名胜区条例》第二十六条的规定？

分   析

因地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性，在法律关系调整上，《矿产资源法》和《水法》会有一定程度的竞合。《矿产资源法实施细则》第四十四条明确了对地下水资源的调整范围;即地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则;地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规。如此规定可以理解为：对于地下水资源，矿法调整的范围仅限于勘查阶段，后续的开发利用均应当属于《水法》的调整范围。

按照上述逻辑，勘查工作结束后，取用地下水资源的行为与《矿产资源法》无关，而只需要有取水许可。但实际情况是，涉案取用地下水资源的行为需要办理采矿许可证。

例如，早在1994年，原安徽省地质矿产局已经就案涉问题向原地质矿产部提交《关于要求对〈中华人民共和国矿产资源法实施细则〉第四十四条作进一步解释的请示》，要求原地质矿产部对“地下水资源”是否包括地下热水（为地热资源的一种）、矿泉水进行解释。1994年8月9日，原地质矿产部作出《关于对〈矿产资源法实施细则〉第四十四条作进一步解释的请示》的复函，明确指出：“《矿产资源法实施细则》第四十四条中的‘地下水资源’仅指上述两部行政法规附件和附录中所列的‘地下水’，不包括地下热水、矿泉水。故开采地下热水、矿泉水只适用《矿产资源法》及其配套法规。”该复函，明确了开采地下热水、矿泉水不同于传统的取用地下水资源的行为，仍属于开采矿产资源的行为，依法只能受《矿产资源法》等法律法规的调整。据此，笔者认为，法院认定涉案取用地下热矿水的行为还需适用《水法》等法律法规调整的观点不正确。

《风景名胜区条例》第二十六条规定：“在风景名胜区内禁止进行下列活动：（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动。”该条首先禁止了“开山、采石、开矿等行为”，说明上述行为属于严格禁止的范围;后半句将其他行为概括归纳为“破坏景观、植被和地形、地貌的活动”。故第二十六条的逻辑关系应当是，只要属于开山、采石、开矿行为就应当禁止，对其他行为才需要以是否破坏景观、植被、地形地貌为前提进行分析。鉴于取用地下热矿水本身就属于开矿行为，因此明显违反《风景名胜区条例》第二十六的规定，因此风景名胜区内的温泉不能“存”。

本案中，涉案矿区位于风景名胜区核心区，取水、排水及相应的配套建设势必会对景观、植被和地形地貌产生破坏。且根据国土资源部关于印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》的通知以及《河南省各类自然保护区矿业权处置工作方案》的要求，坚持生态保护优先的原则，严格禁止在自然保护区内新设采矿权，勘查开采范围与自然保护区重叠的，扣除重叠部分并与自然保护区保持适当间距，勘查开采范围大部分或全部与自然保护区重叠的，依法有序退出。涉案矿区位于风景名胜区核心区内，属于应当有序退出的范围，依法不能得到延续。

综上，笔者认为，涉案取用地下热矿水的行为属于采矿行为，且该矿区位于风景名胜区内，依法应当“废”。铁路运输法院作出的一审判决适用法律依据错误，国土厅已依法提起上诉。（作者单位：河南检察职业学院）