国有企业防范化解棚户区改造项目资金回收风险思考

刘亮

摘 要：为控制地方政府债务规模，加强地方政府预算管理， 2015年6月，国务院出台《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，各地国有企业抢抓机遇，利用其自身资金优势，作为社会资本方在棚改政策窗口期，以市场化运作模式承接“政府购买服务”模式棚改业务。同时，各地方政府由于前期举债较多，当前已进入偿还债务高峰期，政府偿债压力较大，支付棚改项目政府购买服务价款困难。为此，如何防范“政府购买服务”模式棚改项目资金回收风险，实现资金及时回笼，成为各地国有企业当前需要研究的重要课题。

关键词：防范化解;棚改资金;回收风险

一、防范化解棚改项目资金回收风险的意义

（一）有利于厘清棚改项目重难点问题

“政府购买服务”模式棚改项目对于地方政府、承接主体、购买主体等各方，尤其是承接棚改项目且不隶属于地方政府的国有企业来说，面对的是一项新兴的事物，从项目立项、申贷、投入、支付以至结算方面，各方无不是都在进行摸索和尝试，尤其在地方政府偿债压力增大，且该模式又进入还本付息的阶段，如何化解各方矛盾，理顺资金回收工作思路，亟需进行排查和梳理。

（二）有利于解决棚改项目共性问题

国有企业承接棚改项目，开展项目投融资及管理服务，各棚改项目设计架构及合约制定层面基本相同，在项目资金回收工作方面，面臨的问题也是一些共性问题，尤其多数棚改项目已面临项目清算关键节点，研究棚改资金回收风险已是迫在眉睫。

（三）有利于提高棚改项目服务质量

“政府购买服务”模式棚改项目是国务院决策部署的重大民生工程，当前已进入“后棚改”时代，也正是地方政府举债高峰期，如何帮助地方政府做好还本付息工作，维护地方政府主体信用，让政府“讲诚信、守契约”，杜绝发生系统性风险，全面完成棚改任务，是全面完成国家“十三五”规划的重要任务，是提高棚改项目服务质量的基石。

二、回收购买服务价款不理想原因

（一）受房地产调控政策影响

自国家对房地产出台相关调控政策以来，房地产市场企稳回调，特别是三、四线城市受影响较大，各地土地拍卖放缓，地方政府土地财政收入减少，而棚改项目回收资金主要来自于政府土地拍卖收入，故而影响地方政府财政预算收入，棚改项目还款资金来源减少。

（二）地方政府进入兑付债务高峰期

自国家实施棚户区改造政策以来，地方政府开展棚户区改造工作均如火如荼地进行，且最为明显的为继“三统一”政策棚户区改造之后，推行“政府购买服务”模式棚改更是每年超额完成棚改任务。地方政府也自2017年开始步入兑付债务高峰期。而伴随今年大规模减税降费，地方政府财政收入下滑，显性债务和隐性债务的兑付压力陡增。

（三）现有商业模式设计有缺陷

棚改项目目前实施的“政府购买服务”模式设计为：

在法律层面，由国有企业与地方政府平台公司成立合资公司，或以自身名义，作为承接主体与购买主体地方政府代表（住建或房管部门）签订棚改项目《政府购买服务协议》，合资公司作为借款主体（承接主体）与贷款银行签订《借款合同》及《应收款质押合同》。合资公司、银行及征收主体（棚改办下属组织）签订《资金监管协议》等协议。

在资金流方面，主要由合资公司向银行借入资金，直接投放至地方政府委托的征收主体，由征收主体负责支付给拆迁户，在承接主体回收资金时，购买主体不支付资金，地方政府一般会从财政或委托平台公司支付资金。

可以看出，地方政府在受让资金、使用资金以及支付费用方面，其下属各主体之间责任和义务完全脱钩，部分购买主体甚至不参与项目管理和建设，此项隐性债务也没有直接关联地方政府任何主体信用，所以在结算政府购买服务价款时，地方政府下属各相关主体因资金紧张或认为不相干，而相互推诿，故不能按期支付资金。

三、做好棚改项目资金回收工作的几点建议

根据国家当前对棚户区改造相关政策指引，结合各地棚改项目近几年的经验与现状，对当前国有企业承接棚改项目建议如下。

（一）弥补商业模式固有风险

由于现有棚改项目业务流程架构设计有缺陷，地方政府对棚改项目相关各主体责任划分不清，主体责任功能不明确。建议：一是针对在执行期或准结算的棚改项目，不能让项目各关联主体责任义务相分离，必须完善合约体系;二是打通棚改项目还款渠道，明确安排责任主体支付，建立还款保障长效机制。

（二）加强棚改资金来源管理

由于各地方政府年度债务偿还压力较大，资金支付面广，为保证能够让土地腾退收入优先偿还棚改债务，建议各承接主体要及时跟踪土地市场拍卖情况，协助并配合地方政府将土地出让金收入作为棚改项目债务主要资金来源，可申请建立偿债专户，形成偿债资金池，规范明确资金支付程序，达到专户管理，专款专用的目的。

（三）寻求政策性银行支持

当前各地方政府在重大项目资金方面亟需政策性银行的支持，可恳请政策性银行在相关方面进行支持：

一是请政策性银行将年度还本付息金额纳入政府年度预算支出管理;二是请政策性银行督办地方政府将腾退土地收入专款专用，建立偿债资金池，同时参与资金监管;三是请政策性银行将“政府购买服务”模式的棚改项目履约情况与政府其他项目的贷款投放业务联动管理。

（四） 商谈兑付对价债务

若遇地方政府由于财政预算严重不足，在各支付节点实属难以偿还债务，建议在政府沟通层面寻求他方支持和帮助。在以上措施方面再难以回收资金的，各承接主体可以地方政府现有优质资产兑付债务，资产形式不一，包括但不限于土地使用权、股权、固定资产或其他收益权等等，提前收回资金。

四、结语

当前，各地承接“政府购买服务”模式的棚改项目，该种模式在企业收益方面效果较好，能够取得稳定的固定收益，但在是否能够按期转化为企业现金流，受企业管理及政府财力等方面影响，仍要加以重视，为此，如何能够有效防范化解地方政府偿债压力较大、棚改资金回收来源管理弱化、资金回收渠道不畅及关联方联动管理不足等风险，承接主体要“因地制宜，因‘政’施策”，要制定并实施一系列风控措施，寻求关联各方支持，掌控资金回收工作主动权，及时发现问题、及时解决问题，促进企业高质高效的发展。

参考文献：

[1]谭晓.我国地方政府性债务预算的框架设计与实现路径[J].现代商贸工业，2018，（23）.

[2]宋波.棚户区改造建设项目风险评价研究[J].经济视野，2017（11）.