浅谈当前“双随机、一公开”新监管模式下如何理解和抓好消防安全专项治理工作

摘要：日前党中央、国务院印发《关于深化消防执法改革的意见》，明确提出实行“双随机、一公开”监管。结合当前社会火灾防控形势的复杂性和严峻性，笔者从开展消防安全专项治理工作的必要性和重要性入手，分析了“双随机、一公开”监管与消防安全专项治理的辩证关系，并探讨了在“双随机、一公开”新监管模式下开展消防安全专项治理工作的注意要点。

关键词：“双随机、一公开”; 监管; 消防安全专项治理

为顺应党和国家“放管服”改革和深化行政体制改革大局，全国消防机构正在大力推进消防“双随机、一公开”监管[1]工作。工作开展过程中，有人认为“双随机、一公开”消防监管是今后消防监管工作的主要模式，各类消防安全专项治理工作已与中央“简政放权”大政方针不符;有人甚至认为消防安全专项治理是“双随机、一公开”新监管模式下，消防机构追求必要执法任务而采取的变通之举。对此，笔者结合当前火灾防控工作实际和个人消防监管工作经验，探讨消防安全专项治理工作的重要意义，以及在当前“双随机、一公开”新监管模式下如何进一步抓好消防安全专项治理工作。

1   当前消防监管工作面临的一些突出问题

1.1  当前各地火灾形势仍不容乐观

近年来，在各级各部门特别是消防机构的共同努力下，全国火灾形势实现整体平稳。但火灾起数和亡人数仍居高不下，有影响的火灾事故仍时有发生。以广东为例，2014年至2018年，全省共发生火灾8.6万起，亡570人，伤496人，平均每年发生火灾超万起，亡人超百人。近期，全国也接连发生多起有影响的火灾事故。5月1日，福建省宁德市前澳天后宫发生火灾，起火建筑全部烧毁坍塌;5月5日，广西壮族自治区桂林市一自建民房发生火灾，造成5人死亡、6人重伤、32人轻微受伤;6月26日，中山市坦洲镇一沿街五金商铺发生火灾，造成6人死亡。火灾事故的频发客观上反映出火灾隐患大量存在的实事，也反映了当前火灾防控形势的严峻性。

1.2  重效益轻安全现象仍然存在

商人逐利本无可厚非，但以放弃安全为代价的唯利是图就是各项隐患滋生的温床。一些单位过分追求“利”字当头，而忽视消防安全工作的重要性，加之当前经济下行压力加大，更助长了企业主“重经济效益，轻消防安全”的懈怠思想。一些商场、宾馆等人员密集场所未经报建就随意改建、扩建，随意更改防火分区、占用防火间距、封闭疏散通道、侵占消防车道等;有的擅自关闭消防设备、裁减消防管理人员，甚至“三合一”、“多合一”违规住人的情形也时有发生。

1.3  新业态、新事物给消防监管带来新问题

随着经济社会不断发展，各类民宿、月子中心、校外寄膳（午托）、居家课辅、社区养老、小清吧（影吧）等新兴业态不断出现，且发展极为迅猛，消防安全状况也良莠不齐。而相关管理规定和技术标准又往往滞后，加之新兴业态往往具有门槛低、发展快、隐蔽性强等特点，给基层消防监督管理带来不小压力。特别是简单粗暴的“马后炮”式执法，如果宣讲不到位，极易引起群众的不理解，甚至演变成社会舆情事件。

1.4  消防安全责任人、管理人综合素质不高，消防从业人员流动性大

经过调查，有的单位内部负责消防安全的责任人并没有操作消防设施的专业知识，而一些有着专业知识或持有上岗证的工作人员因其工作的流动性大，常常岗不对位，专业不对口，久而久之则形成了外行指挥内行的不良现象;甚至有些单位直接让物管代为管理消防安全，这部分人员大部分没有跟公司签订长期劳动合同，且综合素質参差不齐，根本无法掌握单位各类消防设施的操作，安全知识也较淡薄，越俎代庖现象较为严重。[2]

1.5  历史遗留火灾隐患在一段时间内难以根除

以汕头为例，改革开放初期，民营经济一度发展迅猛，旺盛的生产经营需求，催生了大量的村民自建房变身为工业厂房、家庭式作坊、公寓（出租屋）。这些村民自建房屋没有专业的设计、施工和监理，更缺少必要的消防安全考虑。此类历史遗留的既有建筑大量存在，一时间难以根除隐患。近年来受经济下行压力和行业发展不稳定等综合因素影响，生产经营方面断断续续，动态监管十分困难。

1.6  群众消防安全意识还较为薄弱

近年来，消防宣传教育工作得到长足发展，群众消防安全意识特别是企业主意识有了很大程度的提升，但知道消防安全重要，却不懂消防工作如何抓、如何管、如何做的社会单位和群众仍不在少数。近年来广东省的亡人火灾事故延伸调查情况，也反映出人民群众在火灾隐患自查自改方面的能力，特别是火场逃生自救能力方面还亟需加强。

2   现阶段开展消防安全专项治理工作的必要性和重要性

2.1  开展消防安全专项治理是落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述的必然要求

2016年习近平总书记在河北唐山考察时，提出了“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾新理念，对灾前预防工作和减轻灾害风险工作提出了新的更高的要求。对此，我们必须以问题为导向，结合辖区火灾防控工作实际，找准影响火灾形势稳定的薄弱环节，有针对的开展消防安全专项治理工作，靶向整治突出火灾隐患，切实做到防患于未“燃”。

2.2  开展消防安全专项治理是督促各级各部门落实消防安全责任的重要抓手

国务院办公室厅印发的《消防安全责任制实施办法》对各级政府和各行业部门的消防安全责任进行了详细的明确，但各级各部门对如何层层压实消防安全责任并未全盘知悉。当前，部分基层政府和行业部门落实消防安全责任不积极、不主动现象仍较为普遍。对此，消防机构仍应以消防安全专项治理为抓手，细化各级政府和各行业部门消防工作任务，明确时间节点和工作措施，落实消防安全责任制。

2.3  开展消防安全专项治理是现阶段稳控火灾形势的重要手段

当前消防监管工作面临的突出问题是社会客观存在的大量火灾隐患，单靠消防机构日常监管难以在短时间内加以解决和整治。必须广泛发动政府、部门、单位的力量，有针对性、有侧重点的开展阶段性、渐进式的消防安全专项治理。通过重点行业、领域、区域治理，逐个攻坚消减存量，逐步稳控火灾形势。

3   如何理解消防安全专项治理与“双随机、一公开”监管的关系

3.1  消防安全专项治理与“双随机、一公开”日常监管的区别

首先，要认清消防安全专项治理工作的社会化综合治理属性，是“治理”而非“管理”。[3]消防安全专项治理工作是在政府的统一组织领导下，在特定历史条件和社会火灾形势背景下，针对特定的行业、领域或区域，对其相对普遍存在的突出火灾隐患，在一段时间内政府组织开展的全民参与的综合治理行动。治理工作具有过程性、调和性、互动性和主体多元性等特点，其治理的隐患对象或违法行为也往往具有一定的“普遍性”。因此，消防安全专项治理初、中期建议不应视为执法行为，更不能为了所谓的“执法量”而采取简单的“漫灌式”粗暴执法。而消防“双随机、一公开”监管具有明确的依法行政的执法属性，是对违法者有效震慑的行政手段，对抽查对象消防违法行为的执法具有约束性、强制性。综上，二者在对火灾隐患治理和违法行为的处理上应区别看待。

3.2  消防安全专项治理需要“双随机、一公开”监管的有力支撑

不管是哪一种监督或治理，目的都是一致的，就是消除隐患、保民平安。消防安全专项治理工作的基本步骤大概有政府发动、全民自查、部门联动、集中攻坚、督导考核等。专项治理的有序推动和成功与否，既需要前期消防部门的宣传教育，也需要治理过程中消防部门对企事业单位加大“双随机、一公开”监管力度，更需要消防部门在专项治理后期特别是集中攻坚阶段的强力执法。[4]

3.3  消防安全专项治理与“双随机、一公开”监管互为补充、有机统一

专项治理工作针对性强、发动面广，各级各部门和广大群众参与度高，可以灵活采取一些“土办法”，解决一些紧急的、突出的、具有地方特色的实际问题。“双随机、一公开”监管约束性强，程序严格，监督执法威慑力大，通过打击“个别”违法单位，来警示和推动更多企业单位自主加强火灾隐患自查自改和消防安全日常管理，进而形成消防安全监管长效机制，具有关键作用。[5]在当前的火灾防控形势和“放管服”改革大局下，两者辩证统一、互为补充、缺一不可。

4   开展消防安全专项治理工作的要点探讨

结合当前消防监管工作特点，消防安全专项治理工作应坚持“尊重历史、实事求是、标本兼治、疏堵结合、重在除患”的原则，以切实降低某行业、领域或区域突出火灾风险为目标，最大限度整治压减既有隐患存量，提升行业、领域或区域消防安全系数。

4.1  坚持党政统领的“社会化”治理，切忌消防部门“单打独斗”

如果消防部门“单打独斗”，就违背了开展消防安全专项治理工作的初衷，更难以形成整治工作合力，也就难以达到专项治理的工作目标。我们必须要紧紧依靠地方党委政府，推动各级各行业部门，发动广大人员群众共同参与，齐心协力、齐抓共管，采取人民战争方式共同围剿火灾隐患。

4.2  专项治理的针对性要强，切忌“地毯式”、“全覆盖”

消防安全专项治理工作要实事求是，结合辖区实际，集中力量治理突出火灾隐患，切忌“一刀切”。高大上的“地毯式”、“全覆盖”式的专项治理会导致基层在开展工作时没有重点，什么都要抓，到最后什么都抓不好。同时，连年的高大上、全覆盖的专项治理会导致基层工作人员产生消极心理和厌战情绪，影响专项治理工作效果。

4.3  “治标”与“理本”要相结合，切忌简单粗暴、水过地皮湿

在消除火灾隐患的同时，更要坚持“尊重历史、敢于担当、疏堵结合、标本兼治”的原则，针对当地火灾隐患的特点和严重程度，不照翻“天书”，推动地方制定针对性的降低火灾风险的措施。在“治标”上既要加大力度快速整改，也要为“理本”赢得时间、创造氛围，在工作结合中总结经验，进而形成消防安全管理长效机制，真正根除火灾隐患滋生的“土壤”，切实做到长治久安，避免陷入“治理-回潮-再治理-再回潮”的怪圈。

4.4  坚持时间要服从质量，切忌急功近利、打“闪电战”

历史遗留火灾隐患的长期存在有其深层次的客观原因，火灾隐患也存在动态性、复杂性和反复性。短短的一个月、半年、甚至一年的“运动式”治理很难从根本上消除火灾隐患。要客观实际的认识火灾隐患的产生和消除，与经济社会发展之间的密切联系。[6]盲目的急功近利、打“闪电战”，今天部署明天总结，只会使消防安全专项治理工作浮于表面、流于形式，同时还让基层监督干部掉入后续监管和火灾追责的责任“陷阱”。

5   结语

目前，我国消防安全工作的基础还不够牢固，很长一段时间内社会火灾形势仍将呈现复杂性、严峻性和多变性。在消防执法改革不断推进过程中，消防机构在全面推进“双随机、一公开”监管的同时，充分发挥政府参谋助手作用，推动各地各部门落实行业监管和属地监管责任，大力开展针对性消防安全专项治理工作，不断推进“信用监管”、“互联网+监管”等多种监管模式相结合，最大限度压减火灾隐患存量，全面夯实基层消防安全基础，更好的服务经济社会发展和保障人民安居乐业。

作者简介：

杨军伟，（1981.7-），男，汉族，山东青州人，广东省汕头市消防支队防火监督处处长（三级指挥长），工程师，硕士研究生，主要从事消防监督管理工作。

参考文献：

[1]   马恩强.建立“双随机、一公开”消防监督检查制度的思考[J].消防科学与技术，2016，35（9）：1309-1311.

[2]   刘  伟.消防监督执法工作改革探讨[J].消防科学与技术，2018，37（6）：839-841.

[3]   唐  钧.社会治理的四个特征[N].北京日报，2015.

[4]   胡颖廉.“中国式”市场监管：逻辑起点、理论观点和研究重点[J].中国行政管理，2019（05）：22-27.

[5]   徐志强.浅谈如何加强当前消防监督执法工作[J].江西化工，2009（03）：234-235.

[6]   林金濤.浅析运动式治理困境——以高层建筑消防安全综合治理为例[J].和谐社区通讯，2017（04）：151-154.