厦门地铁工程征迁工作机制模式探析

洪火南

[摘 要] 在征地拆迁成为当下“第一难”的今天，厦门地铁工程征拆工作取得骄人成绩，有力地保障了地铁工程的顺利建设。本文旨在客观分析背后透视出来的征收模式、协调机制等创新举措，为方兴未艾的地铁建设热潮建言献策，同时对实操工作的一些困惑进行思考，提出应对策略，以供参考与借鉴。

[关键词] 地铁建设征地拆迁 工作机制 问题 建议与对策

中图分类号：D523 文献标志号：A

建设高素质高颜值现代化国际化创新之城、生态花园之城[1]，是党和国家赋予厦门的重大使命。构建“中心放射、环湾发展”的厦门地铁网络是完善城市交通基础设施的重大工程。依法合规、和谐高效完成征地拆迁工作是地铁项目建设有序推进的重要保證。

一、地铁工程征迁工作模式、协调机制及创新举措

（一）创新机制有效保障征收，民生工程取得政策支持

第一，创新征收工作机制，市重点建设项目管理办公室（简称市重点办）向各区政府下达年度征拆任务计划，并按月、季、年度开展调度，检查考核。实行市、区两级班子分管项目机制，层层落实项目协调推进力度。

第二，推行完善征收费用大包干机制，有效调动区政府的工作积极性。

第三，高层统筹决策设立协调机构，职能部门通力合作架构通畅对接机制。

厦门市委、市政府高度重视，成立了以市政府主要领导为总指挥的市级轨道交通建设指挥部，定期协调重大征拆问题，下设市地铁办，统筹协调督办考核各区分指挥部（地铁办）和各部门相关单位贯彻落实市总指挥部的决策部署。

（二）提升优化营商环境，开展以民众参与为核心的 “建设高素质高颜值现代化国际化”城市的征收行动

第一，重视政策舆论宣传，和谐征收实现共赢。厦门地铁高度重视舆论宣传工作，成立了地铁宣传组，平面媒体与多维媒体结合；建立了咨询投诉信息平台，接受信访投诉和应急信息、官方讯息发布等；及时跟进报道地铁建设进度，宣传地铁建设者科技创新、攻坚克难、勇当先锋的感人事迹，取得了良好的社会舆论宣传效果，地铁工程征拆工作得到市民的理解和配合。

第二，以民众参与为核心，用“高素质高颜值”的目标凝聚社会共识。一是征收范围民众参与讨论。在明确征拆范围之前，市地铁办牵头征求民众意见，并根据反馈意见督促地铁公司、设计单位及时调整征拆范围。二是征收政策民众参与制定。各区政府在制定征拆政策前，组织调查、深入摸底，通过入户宣传、问卷调查、网络征询等方式邀请市民代表参与政策制定。[2]三是安置方案民众参与完善。邀请市民参与安置方案的拟定与完善，从优选定安置房建设用地，委托有实力的市属国企参照普通商品房标准代建，明确交房及办证期限等。四是正面引导民众参与“算账”。把征收补偿方案涉及的安置方式、补偿标准、奖励办法等作为释疑重点，让市民轻松算对账。五是信息公开市民参与监督。依法实施政府信息公开，主动邀请纪检监察、公证部门、社会民众参与全程监督。确保征拆政策透明、补偿公平、安置到位，消除民众疑虑和对立情绪，自觉配合征拆工作。

第三，以民众利益为导向，用建设“现代化国际化”之城的战略定位破解征拆困难。

（三）以建设法治厦门为保障，把征迁工作纳入法治化轨道

一是建立涉诉工作组定期会诊制度。市地铁办专门成立法律事务部，会同司法、资源与规划、地铁公司等部门的公职律师和法律顾问，定期组织涉法涉诉突出问题分析，高效应对蓄意诉讼征拆问题，为地铁项目征拆提供坚强的司法保障。[2]

二是建立律师团队全程服务机制。各区政府采取“向市场买服务”的形式，聘请民众认可的律师团队，全程参与征拆商谈、协议签订等事项，为透明公开、公正合法的征拆提供法律保障。

三是建立司法驻点调解机制。各区司法行政部门进驻征拆现场办公，设立市民调解室，为被征收人提供法律咨询、矛盾调解等服务。创立拆迁协议现场司法公证方式，在法律层面保证了“越早签约越有利”，使拆迁户放下顾虑，拆迁工作得以快速推进。

二、征迁工作遇到的问题和难题

（一）项目建设用地与城市总体规划、土地总体规划不符

随着社会经济发展，“满足人民日益增长的美好生活需要”成为必然选项。包括地铁项目在内的各项民生工程建设用地需求剧增，而与其对应的规划建设前置条件城市总体规划和土地利用总体规划的修编、调整工作，往往无法与其同步，导致工程项目用地预审、规划选址、立项批复等前期工作延后，进而影响征拆工作序时开展。

（二）建设工期交地时间与征拆法定期限的矛盾

根据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征拆工作需合法依规，按既定程序进行。如征地工作涉及林转用、农转用手续办理，各级政府除需开展土地现状调查和社会稳定风险评估，还须将征收范围、补偿标准、安置方式等征收方案公示并听取意见签订协议后，方可申请征收土地。拆迁安置房需落实到位后，才能发布房屋征收通告等。[2]

（三）拆迁安置房规划建设交付使用滞后

房屋征收法规明确要求，正式启动建设项目房屋拆迁工作，必须先行发布房屋征收公告，而落实安置房源是公告发布的必备要件。因此，拆迁人应在征收补偿方案征求意见过程中，就安置房的选址、户型、面积、数量等予以明确并公示。由于被拆迁人一般要求就地或就近安置，这就要求安置房建设需根据每个项目的具体特点组织实施。而安置房建设项目的立项、选址、设计施工监理招投标等前期工作办理环节多、周期长，势必影响征收公告及时发布，导致建设工期延后。

（四）建设项目选址方案不稳定

目前线路规划、站点选址等前期工作存在外部边界条件的调研、协调不够充分，如前期线路地质调查深度不够，受周边环境条件限制，需占用军事设施用地，征迁历史文化古迹、大型榕树、敏感建筑；政府部门决策不周、前瞻性不足，导致线路、站位不稳定，需重新办理手续调整征收范围，浪费行政资源。

三、建议与对策：夯实建设项目前期工作，破解征拆依法开展之困

（一）前瞻性统筹规划，编制适应社会经济发展需要的国土空间规划

厦门地铁项目农转用审批工作得到了省市各级部门的大力支持。为避免地铁项目农转用受全市土地总体规划调整审批的影响，对总体规划外用地，采取单独选址方式先行上报审批，之后待土地总体规划调整后再完善手续。

上述“特事特办”的变通做法虽然解了燃眉之急，但终归于法不符。科学谋划，提前做好调规工作才是问题解决的正道。因此，政府部门要用战略性、前瞻性的眼光，制定经济和社会发展规划，编制国土空间规划，提前预判适时修编调规，满足地铁等交通基础设施项目建设对土地的需求。

（二）合理筹划项目建设工期，依法征拆促进社会和谐稳定

第一，各级政府部门编制近中远期发展规划、下达年度重点项目建设任务时，在项目建设周期、工期计划安排中，需统筹考虑，预留合理征拆时间。

第二，相关政府部门要根据本地区的发展规划，建立林地资源储备库和耕地指标储备，满足建设项目林转用、农转用等前期手续办理占补平衡需求，避免因前置要件不齐导致项目审批受阻的问题发生。

第三，市发改委、自然资源规划、市政园林等职能部门及各区政府应根据国家、省市有关简化建设项目审批手续的要求，主动对接省级主管部门，开辟绿色通道，对部分非必备前置要件，准予容缺辦理，缩短审批等候时间。

第四，市地铁办、建设业主，不等不靠，主动作为，协调对接各区政府、征收实施单位和土地房屋权属人，通过“以借代征”“协议拆迁”等形式，满足地铁工程施工用地需要。

（三）统筹规划前瞻落实安置房源，为地铁项目征收提供全要素保障

第一，市区政府部门要统筹安排、科学规划，前瞻制定并落实安置房建设计划，力争实现重大重点民生工程征拆项目邻近建有安置房。

第二，政府决策，明确要求每年开建的公租房、保障房项目必须预留一定比例的房源作为重点项目建设安置用房。

第三，精心规划线路选址，减少住宅房屋拆迁。

第四，修订完善鼓励选择货币补偿方式的住宅房屋征拆政策，根据市场实际情况，制定符合绝大多数被拆迁人意愿与利益的安置补偿方案，保证货币安置与实物安置在一定周期内的利益基本平衡，引导被征收人补偿安置选择多样化，让拆迁安置用房需求市场化。

（四）强化前期方案设计深度，严格项目评估论证审议决策程序

地铁公司作为政府的代建单位，承担组织完成地铁项目前期线路规划选址、方案设计等职责。因此，前期管理部门务必主动靠前、精心组织，协调专业设计单位与规划线路、站点区间涉及的业主单位及辖区街道、社区深入对接，前瞻性地拿出兼具社会、经济效益的线路站点设计方案，真正做到“以人为本、因地制宜”，减少后期调整，确保征迁工作顺利推进。

各级政府要进一步提升科学执政、民主执政、依法执政的水平与能力，各类重大民生工程的决策必须科学、严谨、依法，一旦确立，任何人未经法定程序审批，均不得改变。

参考文献：

[1] 厦门市委办.《情况通报》，2019（12）：1- 2.

[2] 《中华人民共和国土地管理法》，2019，第5章第47条.