浅析我国地方税体系的改革和完善

吴艳华

〔内容提要〕地方政府的财政收入中，地方税收是最重要的组成部分。地方税收能为地方政府提供资金来源，是地方政府对当地社会经济进行有效调控的重要经济手段。地方税收是比较复杂的税收体系。目前，我国地方税体系存在一些需要改革和完善的部分，本文主要围绕地方税体系的现状，探讨了如何从税权、税种，调控手段和征管手段等方面加强地方税体系建设，为地方政府的经济体制建设和社会经济发展提供积极的支撑。

〔关键词〕地方税税收体系改革

我国税收制度从征收和管理权限来分有三种，即中央税、地方税和共享税。地方税是政府财政资金的主要来源，隶属于管理体制的概念，体现的是中央面对地方对税收的分配关系中处于主导地位。如果要构建科学的地方税收体系，首要解决的就是地方和中央关于税收的税权、财权和事权的关系。本文主要从改革和完善地方税收体系的角度，探讨在国税、地税合并背景下如何提高改革和完善的有效性及可行性。

一、浅析税收体系

（一）构建地方税体系的重要作用

地方税是一个比较复杂的税收体系，涉及到税收的众多环节和方面。从组成体系上看，包括地方税的管理、税种结构和税收立法政策体系等内容。从征管体系上看，包括地方税的征收、管理等相关内容。从保障体系上看，包括司法保障、税务网络、税务代理等内容。地方税体系的构建出发点是分级政府的财政需要。目前，国内实现的是分级政府管理的模式，不同地区公共产品受益范围不同，该模式下通过构建相应的分级财政税收体系，可以促进地方区域性资源配置效益的提高。因为社会公共产品具有非竞争性和非排他性的特点，所以地方社会公共产品就需要地方政府来进行提供，这样才能更好地保证地方性公共产品在受益区域内的有效供给。这些公共产品包括社会消防、治安设施、生活基础设施、道路建设等，都和区域居民的生活工作息息相关。实行分级财政的目的是更好地由所在地政府来提供相应的公共产品，这就需要地方税收系统为分级财政提供资金方面的支持。

（二）构建地方税体系的主要原则

地方分级财政的经济职能就是积极推进资源优化配置，实现区域收入分配公平和促进地区经济稳定发展。区域性公共产品具有谁受益谁负担的特点，因此构建地方税收体系是筹集地方公共产品的主要资金来源。在此主要特点的指导下，构建地方税收体系要遵循两个方面的原则：一是坚持属性原则。就是要明确税权属于地方政府，并和重要税权有比较清晰的界线区别。地方税收的主要性质决定了税收归属于各级政府，划归地方财政管理。地方税体系要明确受益的区域性特点，重点发挥出地方税收对区域经济的调节作用和效果。二是要坚持受益原则。该原则的判断依据为生产经营活动的主要受益方是哪一级，并由该级别的地方政府提供服务，同时税收也应归属该级别的地方政府所有。

二、地方税体系存在的问题

（一）税种设置不够科学合理

国家在实行中央和地方的分税制财政体制改革之后，地方税的税种数量较之前来说有大幅度提高。但是，征收的税种中只有个人所得税和企业所得税这两个大税种征收难度相对较小，收入相对稳定，其他税种都是一些小税种，存在征收难度比较大、税源过于分散、税收情况不稳定等问题。分税制改革后，虽然地方税体系税种的数量多，但是实际征收的规模收入却减少了，特别是没有主体税种。这种情况下，地方税收出现了征收不稳定以及难以持续增长的问题。在各级政府的公共建设需求增加的情况下，地方税收和地方政府需要的资金需求之间的缺口越来越大，这就导致地方政府只能另辟蹊径来增加财政收入，如自主进行各种地方性收费等。这种没有规划、规范管理的地方性收费给地方政府的形象带来很多负面影响，并没有根本性解决地方财政缺口问题。

（二）地方税法制度不够健全

地方税收的法律法规，往往因为立法层次不高，导致地方税收的法律法规不够权威，严肃性不强，不利于依法推進各项税收工作。特别是地方政府对地方税收的各项制度建设不够重视，在税收过程中过多依赖行政管理，没有真正体现依法纳税，导致了地方税收流失现象比较普遍。

（三）地方税法征管不够规范

在税法征管中，地方税收主要借鉴了西方一些发达国家的两套税收运作机制。实行国税和地税两条税收线，但也存在管理混乱、征管秩序差等问题和矛盾。因此，在2018年7月国家正式实行了国税、地税征管体制改革。将省级及其以下的国税、地税机构进行合并，实行以国家税务总局为主体，所在地政府和国家税务总局双重管理体制。该体制刚刚开始运行，也必然存在一定的工作过渡和磨合的问题。

三、地方税体系改革和完善的几点建议

（一）深入研究探索地方税改革对未来社会经济发展带来的影响，促进国家税务体系的健全完善

国家的税收体系中，地方税收是重要的组成部分，体系的改革正在推进中。改革不是一步到位，而是根据时代发展和社会经济建设需要不断健全和完善的过程。面对地方税体制带来的变化和国家税收方面的新要求，要加强理论层面的研究，重点探索地方税改革中遇到的突出问题，寻找解决办法，促进国家税务体系的不断健全和完善。地方政府要立足国家发展大局正确认识地方税收体系的变化，支持税收体系的深入改革。

（二）加快税制改革，不断健全和完善地方税体系，促进形成中央和地方财政的协调关系

建议尽快明确中央和地方财政事权和支出的职责界线。在方案制定中，要从目前国内的实际情况出发，在一定时间段里中央和地方共同财政事权多一些，事权和中央与地方收入的划分相匹配。在一些重点领域的事权和支出责任框架明确之后，可以启动相配套的转移支付制度，帮助中央和地方实现权责明确、财力协调，推进基本公共服务得到保障。

（三）逐步增加直接税比重，优化地方税收收入结构，建立现代化地方税收制度

要加快推进税制结构优化调整，在推进间接税改革的基础上逐步增加直接税改革。利用增加直接税比重来对冲间接税减少带来的问题，以自然人税源的增加来弥补企业税源的减少问题。直接税改革从税制结构优化的角度上看，就是地方税改革，因此必须更为稳妥地加快推进直接税改革，健全地方税的体系，坚持围绕“分税制”原则，不断健全地方财政收支体系，构建中央和地方财政关系的新格局。

地方税体系是一个承担了时代发展重任和地方政府建设需要的体系。在时代发展下，必然会需要不断进行改革完善，因此要始终坚持与时俱进的观念研究探索地方税体系的改革和完善，推动国家税务体系水平的提高。

（作者单位：山西旅游职业学院）