城镇化率稳定时期的乡村发展战略及乡村规划治理特征研究

2019-09-10冯旭王凯毛其智

小城镇建设 2019年11期

冯旭王凯毛其智

摘要：圍绕“城镇化率稳定时期的乡村发展战略、乡村规划建设与管理”主题，本文从发达国家经验研究入手，对日本新版国土形成规划中的乡村定位，以及具有代表性的乡村规划理念与措施、基层治理分工与内容进行了调查研究。在未来人口大幅下降的趋势预测下，日本新版国土规划以“紧凑化（单个地区） +网络化（地区之间）”为国土空间布局理念，力求通过“对流”激发地区内部、地区之间的活力从而形成创新动力。在这样的国土发展理念下，乡村地区将以紧凑型乡村居民点建设为主要任务，重点推动与城市地区、特别是与教育研究节点之间形成对流关系。日本乡村地区的规划与治理是在地方政府及村民自治会共同引导下，通过挖掘、发扬地域特色，实现传统文化保护、特色产业振兴、乡村规划编制、建设行为管控。本研究在未来乡村发展战略及建设重点、乡村规划编制目标与具体内容、乡村基层治理分工三个方面对我国乡村规划建设与管理具有借鉴意义。

关键词：乡村发展战略；乡村规划；乡村治理；日本乡村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.017 中图分类号：TU982.3/.7

文章编号：1009-1483（2019）11-0109-07 文献标识码：A

Rural Development Strategy， Rural Planning and Governing after Urbanization Rate Reached a Plateau： Taking Yuzhi City and Kobe City in Japan as Examples

FENG Xu， WANG Kai， MAO Qizhi

[Abstract] This article conducted research on the rural orientation in new Japanese national planning and representative rural planning concept， measures and grass roots governence by studying experience in developed countries with the theme of Rural Development Strategy， Rural Planning and Governing after Urbanization Rate Reached a Plateau. Under the population decline forecast， the 7th edition Japanese national planning uses densification in a single region and networking between regions as the space layout concept in both rural and city areas. Following this concept， rural areas in Japan will improve regional centre of public service facility in the compact rural spatial pattern. And through promoting the circulating relationship among rural area and surrounding nodes which include functions such as education， public health services and etc.， vitality can be motivated to create the incentive innovation. The rural planning and governance in Japan is prepared by the collaboration of local government and village self-government organization. Through exploring and developing local characteristics， the purpose of protection of traditional culture， characteristic industries revitalization， rural planning compilation and construction behavior control can be achieved. This research has an important reference value for rural development in China. Firstly， compact rural concept provides solutions to both future development direction and hollowing-out problem in China rural areas， which shows us the template in human settlement environment and agricultural industry. Secondly， rural planning compilation should achieve orientation in national space primarily. And posteriorly the key points will be clarified based on goal-oriented from the perspective of space environment and multi-domain collaboration. Finally， local government should assist local settlers in forming village self-government organizations， and provide a channel to help them participate in local development decision.

[Keywords] rural development strategy； rural planning； rural governance； Japanese rural area

1研究背景与目的

美国城市地理学家Ray Northam将发达国家城镇化过程概括为起步、加速、稳定阶段，其中，稳定阶段指“现代农业化基本完成、农村剩余劳动力基本转化为城市人口”的时期[1]①。虽然中国目前仍处于快速城镇化进程中，但速度已有所放缓，城镇化率达到稳定时期的乡村应该如何发展逐渐成为乡村研究领域的热点。日本的城镇化率在进入21世纪后达到接近80%的水平，此后基本进入稳定时期。从2010年起，日本全国总人口在达到峰值后开始减少，乡村空心化在总人口减少及乡村高龄化的双重夹击下表现出加速深化的趋势。在此背景下，日本政府于2015年编制了第七次全国规划[2]，提出了人口减少时期的国土发展总体战略，以及未来城市、乡村的空间发展思路。由于日本与我国同处东亚“小农圈”②，城镇化、乡村发展过程及问题较为相似，因此借鉴日本经验有着重要的现实意义。为此，通过与日本农村规划学会专家的深度交流，对第七版全国规划的梳理，以及对神户市、宇治市乡村规划与治理的调研，本文可分为三部分：（1）分析日本城镇化率稳定时期的乡村空间发展理念与方法；（2）把握日本乡村规划理念与措施，以及基层政府、村民自治组织在乡村治理方面的分工；（3）结合我国乡村特征与发展趋势，提出可供借鉴的经验。

2第七版日本全国规划中的乡村战略

2.1 背景及主要思路

日本全国规划③是一项基于国土自然条件的，综合了政治、经济、社会、文化等相关政策的综合性空间保护、利用与发展的战略型规划，是引导全国发展方向的重要依据，也是各部门、各层级规划的上位规划。因此，通过全国规划，不仅可以了解到一定时期内全国发展的主要战略方向，也能对次级空间的主要发展思路、政策措施有较为清晰的认识。

第七版全国规划的出台主要基于“远期人口大幅减少”的趋势判断，是日本首次以“人口下降、全面进入老龄化社会”为背景制订的全国规划（见图1）。除了人口预测外，基础设施的老化难以应对超级灾害，城市间竞争激化导致全球化进程加快，环境资源短缺，信息通信技术革命发展迅猛等，也是规划编制的趋势判断前提。在上述背景下，本次全国规划的基本理念确定为：通过整合现有资源，实现人流、物流、信息流的活跃“对流”，形成“对流型国土空间”，以维持高质、高效的空间及社会运转。

2.2乡村定位与空间营建策略

人口的大幅下降势必对已多年处于衰退状态的日本乡村产生较大影响，诸如废弃农田、宅基地的增加，基础设施、公共服务设施、环境资源的维持与管理等问题将会越来越严重。为了解决这些问题，“利用有限的人口盘活乡村地区，在乡村实现‘对流型国土空间的概念，并充分重视地域特征”成为本次全国规划对乡村地区发展的要求。

“对流”概念包含了三個层级，首先是单个地区内部的人、物、财、信息等要素的交流；其次是为了激发单个地区活力而促成的城与乡、部门与部门之间的流动；最后是为了支撑全国的良性发展而形成的地区与地区之间的流动。在“对流”思路下，通过构筑“紧凑化（单个地区）+网络化（地区之间）”，达成“发挥个性化（单个地区）+实现协作化（地区之间）”的目标，并通过“对流”激发地区内部、地区之间的活力，形成创新的动力与源泉。

“紧凑化（单个地区）”具体到城市地区、乡村地区可分别理解为紧凑城市、紧凑乡村（见图2）。紧凑城市，是以铁路等公共交通枢纽为空间核心，通过围绕其布局合理、有序的城市功能，诱导集中生产、生活区域的形成。紧凑乡村，则以学校、福利设施、便利店、村民活动中心、诊所、邮局、公路站点等乡村公共服务设施形成的集中区域为核心，乡村居民点围绕该集中区域布局，并通过对外公共交通连接周边的城乡地区。“网络化（地区之间）”的建立，则包括了乡村之间、乡村与城市之间、自立城市圈之间三个层次。

在这样的空间模型指引下，对于乡村地区来说，首要任务是科学布局乡村居民点，完善乡村居民点的公共服务设施群，避免未来因人口或村落数量骤减带来的极端负面影响。其次，是推动乡村居民点与城市、特别是与具备教育研究、医疗卫生等重要公共服务设施的城市地区之间形成对流关系，以维持乡村发展所需要的人才培育及生存条件。

对日本来说，防灾也是其乡村地区规划的重要方面。2011年东日本大地震对东北地区的毁灭性打击给了日本深刻教训，本次全国规划要求乡村居民点在建设之初或条件改善时，必须在空间层面避免大规模灾害发生的可能性，构筑硬件、软件措施相结合的，具备多重性、替代性的超强灾害防止型乡村空间。

3日本乡村地区的规划与治理

3.1 乡村规划技术与标准

位于经济发达地区的兵库县神户市，在乡村规划方面的探索处于日本领先地位[3]。规划将神户市全域划分为城市化区域、人与自然共生区域、绿地与神圣区域④三类空间。其中，人与自然共生区域是以乡村生产生活空间为主要对象的区域。为了指导该区域的规划与建设行为，神户市政府出台了《人与自然共生区域条例》[4]，主要包含两部分内容。首先，将人与自然共生区域进一步划分为：环境保护区、农业保护区、村落居住区三类空间；其次，通过成立乡村建设协议会并编制共同协议，确立乡村规划、治理方案，推进乡村地区的合理开发建设行为。从乡村建设协议会成立到乡村规划出台的具体流程如下：（1）设立乡村建设协议会（村民）；（2）政府认定乡村建设协议会的合法性（市长）；（3）组织乡村建设协议会活动（村民、专家、行政人员）；（4）编制乡村规划（村民、专家、行政人员）；（5）认定乡村规划的合法性（市长）；（6）基于乡村规划的建设与治理（协议会、村民）[5]。

到目前为止，神户市167个村落中，已经有159个成立了协议会，93个编制了乡村规划。乡村规划中的核心内容，土地利用种类及设施建设标准如表1所示。乡村建设协议会除了组织编制乡村规划，合理、有序的引导乡村的建设行为，还定期组织村民参与村庄环境美化、重大节日庆典等活动，并与流出村民保持紧密联系（见图3）。

3.2 基层政府、村民自治组织在乡村治理中的作用

通过发掘地域特色促进村民增收、吸引年轻人定居、维持乡村地区的活力，一直是基层政府及村民自治会的共同目标。但在实际操作层面，两者又发挥着不同作用。这里以位于世界文化遗产保护范围内、并拥有知名农业品牌——宇治抹茶的京都府宇治市白川地区为例进行分析。

由于不断出现的高层建筑破坏了历史街区风貌，传统产业衰败导致人口持续下滑等问题，宇治市基层政府展开了以“保护传统街区景观，突出宇治独特魅力”为目标的市域振兴运动[6]，治理工作侧重于恢复传统街区风貌、培养市民保护意识、鼓励成立社区/乡村自治组织（见图4）。在行政法令方面，不再单独考虑文化保护、城乡规划、农业发展等工作，而是在统筹协调各方面内容的同时，出台了一系列有针对性的法规条例，如传统建筑修复补偿措施；在传统街区、建筑物改造修复方面，主要依据《景观保护法》（国家法令）所编制的景观规划、《国家选定重要文化景观地区条例》（部门法令）、《市政府认定的社区/乡村规划》（地方法令）等的指导下进行工作；此外，基层政府还通过各种市民活动⑤激发民众对地域传统文化的认知与保护意识。

在基层政府的“硬件”工作引导下，社区/乡村自治会在“软件”操作方面也发挥着不可替代的作用⑥。以白川地区（乡村地区）为例，依据自治条例[7]（白川地区自治会内部通过，并经基层政府认可），自治会主要负责带领辖区内村民完成以下六方面的工作：（1）维持历史文化、景观风貌，振兴传统民俗活动；（2）宣传宇治茶产业；（3）协助村民安居乐业；（4）呵护老人、儿童的健康，并满足其必要的生活需求；（5）保障生物多样性所需的自然环境；（6）宣传白川地区的独特魅力。在茶产业宣传、实现乡村振兴方面，自治会以“宇治茶申请世界文化遗产”为目标，希望将宇治茶提升到法国葡萄酒的地位，从而吸引年轻劳动力长期定居在此，并通过旅游业振兴乡村经济、维持乡村活力（见图5）。此外，自治会还通过组织各类型的活动（见图6、图7），促进村民之间相互交流，共同承担乡村设施的日常管理维护及传统民俗文化的传承责任，达到增强地区凝聚力、形成共同价值观、加强自治效果的目的。

4日本经验对我国的启示

结合我国乡村的实际情况和阶段发展特征，对日本乡村的调查研究在乡村发展定位、乡村规划与治理方面有如下可供借鉴的经验。

（1）为城镇化率进入稳定时期的乡村定位、乡村风貌及农业发展模式提供了模版。

日本被认为是高度城镇化国家，目前城镇化率稳定在80%左右⑦。2017年，我国城镇化率已接近60%，根据中国工程院重大咨询课题《村镇规划建设与管理》关于我国城镇化率峰值70%～75%的预测 [8]，与日本城镇化率稳定值接近。因此，日本覆盖全国的、城乡一体的乡村公共服务设施及基础设施建设，便利的乡村地区生产生活条件，环境宜人、景观优美的乡村风貌非常适合成为未来我国乡村发展的模板。

乡村定位方面，以紧凑乡村为理念，通过建立、完善乡村区域公共服务设施集中区，辐射、带动一定范围内的乡村居民点，使乡村地区在空心化阶段具有弹性适应性，既能保障空心化地区必要的生产生活条件，又能为未来发展提供基础。更重要的是，从乡与乡、城与乡、地区与地区之间的要素流动过程中谋求发展要素、形成创新动力，而不再简单强调挖掘自身潜力。乡村发展模式方面，在城镇化发展逐步从政府推进下的追求数量，到设施趋于完善后自发性质量提升的转变过程中，城乡之间的界限愈发模糊，交流渠道更为顺畅，乡村地区将以提升生产生活便利性、培育多元化产业形态、营建美好的人居环境为主要发展目标，不断缩小城乡之间的差距。具备风景秀丽、空间舒适、设施完备、福利保障充分、收入稳定的乡村地区必将对城市产生一定的反向吸引力。农业产业发展方面，比起单一追求现代化生产带来的高产量，日本的农业生产更加重视传统农业精细化作业培育出的有机、绿色农产品[9]。我国未来的农业发展，也应在保证一定比例的粮食自给率基础上，实现农业现代化与传统农业精细化并举，满足生活水平提高后人们在饮食结构变化及食品质量方面的新需求，并努力培育出更多的优秀本土农业品牌，壮大农业科技水平。

（2）通过明确乡村在不同发展阶段中的定位，确立乡村规划的目标与内容，使乡村规划呈现出目标导向及村民、专家、政府三方合力编制的特征。

从20世纪90年代的“田园空间博物馆”到2010年后的“具有多功能属性的国土空间”，日本政府在历次全国规划中对乡村都有着明确、具体的定位。正是围绕这样的定位，乡村规划从空间环境、多领域协作（社会、经济、文化、土地等）的视角出发，以目標为导向确定规划编制的核心内容。并且在编制过程中，充分重视村民自治组织的意见和决议，注重借助专家指导及政府协助等手段，以三方合力的形式共同完成目标明确、实施性强的乡村规划。

反观我国，虽然城乡融合发展已成为共识，村民参与也基本体现在乡村规划编制过程中，但从实际情况看，由于缺乏明确、具体的阶段定位，难以有效指导乡村规划的编制，往往规划内容看似面面俱到，却毫无特点，实施时也缺少抓手。此外，由于宏观经济发展及基层治理模式未发生根本变化，重城轻乡的惯性思维依旧存在，只有从村民的视角出发，通过村民、专家、政府的合力编制，乡村规划才能提升实操性，使乡村规划回归其作为村民生产生活服务工具的本源。

（3）协助乡村基层形成自治组织，通过培育共同价值观提升自治能力，同时应为乡村基层自治组织参与地方发展提供渠道与有效机制。

日本各地的乡村自治组织并非从一开始就设立，而是在维护村民共同利益、解决村庄实际问题的过程中萌芽，在村民与村民长期交流协作中形成共同价值观后，逐渐发展壮大而成。在民间组织的运行过程中，尤其重视对年轻一代的责任义务教育，如清理垃圾、疏浚河道水渠、维护村落环境、修复农田水利等。此类活动在每年的民间组织活动中所占比例最多，全体村民几乎全部参与其中。在这些集体活动中，村民对村庄的主要问题、发展方向、自身应承担的责任义务逐步加深理解，促使他们在乡村规划编制及建设项目选择时有了明确的、共同的目标，在建设项目实施时，也能够积极参与其中贡献自己的力量。

而我国乡村地区在规划编制时虽然也召集村民进行座谈，但由基层政府召集、临时拼凑的村民团体很难形成共同价值观，也无法意识到自身的责任，只重眼前利益，无法形成统一目标，因此也就难以体现在规划成果中。在规划编制者感叹我国村民素质及教育水平低下的同时，也应意识到村民参与机制及民智提升是一项长期的、由自发到组织化的过程，这种内部协作机制的形成与稳定，才是乡村规划与治理最重要的社会基础。

注：

①虽然达到稳定状态后，城镇化率数字仍会伴随人口增减而发生变化，但只要基本达到“现代农业化基本完成，农村剩余劳动力基本转化完成”这一标准，就被视为进入了城镇化率的稳定阶段。

②与欧美的农场、农庄相比，东亚乡村地区人均占有耕地较少、土地零散、细碎化严重，因此称为“小农”。

③日本全国规划的编制共经历了七版。前四版（1962年、1969年、1977年、1987年）出台于经济高速增长时期，带有明显的投资驱动、土地开发特征，因此被称为“全国综合开发规划”。第五版（1998年）是一个过渡性规划，标志着日本大规模国土开发时代的终结，国土空间布局和区域主体功能业已成型，日本社会正在向经济放缓的后工业化和后城市化时代过渡。第六版（2008年）、第七版（2015年）被称为“国土形成规划”，立足于在国土空间格局已经成型的基础上推进广域地区的自立协作发展。

④神圣区域，主要指与信仰相关的空间，如神社、寺庙、墓葬等。

⑤例如定期组织市民会议，改造破坏传统景观的建筑物与构筑物，传统文化“集邮盖章”等老少皆宜的活动。

⑥宇治市内有政府认定的自治组织共6个，其中城市地区4个、乡村地区2个，白川地区即是两个乡村自治组织之一。

⑦日本城镇化率计算方法采取的是“DID（Densely Inhabited Region）”，与我国的“城镇人口/总人口”计算方法相比，数值偏低但能更精确的反映城镇生产生活空间所涉及的范围。

参考文献：

[1] Ray M.Northam. Urban Geography[M]. Hoboken， USA： John Wiley & Sons，1975.

[2]日本国土交通省.国土长期展望[R]，2011.

[3]日本国土交通省.新国土形成规划（全国规划）最终报告[R]， 2015.

[4]千贺裕太郎.乡村规划学[M].神户市，日本：朝仓书店，2012.

[5]兵库县神户市.关于人与自然共生地区划定的条例[Z]，2016.

[6]上北古乡村建设协议会.上北古乡村建设规划书[Z]，2015.

[7] 兵库县神户市.人与自然共生区域土地利用及设施建设标准[S]，2016.