装备科研生产军民结合主体关系分析

熊薇

摘要：装备科研生产军民结合参与主体众多且主体关系复杂，主要表现为军队与政府、政府与企业、军队与企业以及传统军工企业与民口企业之间的关系。理顺军民结合主体间的相互关系，为深入理解军民结合运行规律提供理论依据，为拆除壁垒、深化改革、推进深度融合提供现实指引。

关键词：装备科研生产、军民结合、参与主体、主体关系

军民一体、军地协同格局的形成离不开协调统一的主体关系，主体关系相互矛盾甚至冲突，必将影响军民结合发展的广度和深度、质量和效益。因此，厘清装备科研生产军民结合中参与主体的内在关系，有利于各主体认清自己的职能定位和权责分工，有利于找出矛盾关系和制约因素，有利于推进军民结合高质量、可持续发展。装备科研生产军民结合参与主体众多，本文选取政府、军队、传统军工企业和民口企业四个最主要、最具代表性的主体，分析其相互关系和内在联系。

一、军队与政府关系

习主席在出席十三届全国人大一次会议解放军和武警部队代表团全体会议时指出：“中央和国家机关、地方各级党委和政府要大力支持国防和军队建设，全军要积极支援地方经济社会发展。”实际上，在任何一个时期，国防建设与经济建设、安全与发展之间的关系都是密不可分、相互促进的。军队致力于国防和军队建设，政府致力于经济社会发展，军队与政府关系在很大程度上能够代表国防建设与经济建设之间融合发展的程度。装备科研生产军民结合的推进，赋予了军政关系新的时代内涵，使得军队与政府关系更多表现为一种协同关系。

首先，军队推进竞争性采购，吸纳优势民口企业进入装备科研生产领域，需要依赖于政府引导作用的发挥，政府的政策供给、平台搭建、信息推介等有利于军队利益目标的实现；而政府促进经济社会发展和转型升级，需要借助于军事需求的牵引作用，装备市场开放、军用资源的转移转化、国防建设的“溢出效应”都有利于政府利益目标的实现。因此，共同利益的存在、实现目标手段的趋同，奠定了军政协同关系的利益基础。其次，军工企业和民口企业作为装备科研生产的供给方，不仅要接受军队需求和采购合同的约束，还要接受来自中央政府和所在辖区地方政府的管理。军队和政府在资格审查、保密监督、质量管理等方面对装备承研承制单位的规范和监督，奠定了军政协同关系的职能基础。最后，军队与政府分属于两套独立的运行体系和指挥链路，均服从于党中央的统一领导，双方无法实现彼此控制，管理上的相对独立，奠定了军政协同关系的效率基础。

在利益基础、职能基础和效率基础的共同作用下，军队与政府有条件建立起军政协同关系，共同推进装备科研生产军民结合深度发展。具体表现为，定期组织军队和政府有关人员开展联席会议、问题会商、联合研究等，形成合署办公、党委议军、情况通报等常态化对接机制。地方政府牵头组织军民融合展、交流研讨会等活动，制作优势民营企业名单和产品推荐目录，军队积极推进装备采购制度、军品价格、税收等改革，促进军用资源、技术、设施与地方共建共享共用，实现军地资源的双向流动和互联互通。例如，军委装备发展部2018年4月集中脱密了4038项国防专利，并依托网站、平台向社会公开发布。

二、政府与企业关系

政府与企业关系包含两个层面，政府与传统军工企业关系以及政府与民口企业关系。

（一）政府与传统军工企业关系

我国国防工业体系是伴随着新中国成立发展起来的，军工企业作为其中的重要组成部分经历了多次改革，从最初的机械工业部，到工业总公司、军工集团公司，到2018年年初结束的军工集团公司制改制，再到正在试点的混合所有制改革。在不同的时代背景下，政府与传统军工企业关系具有不同的特点和表现。国防科技工业建立初期，军工企业是接受政府直接控制的行政部门，政府借助指令性计划干预企业生产经营、发展方向、空间布局等。后来，为落实政企分开的改革原则，军工企业逐渐脱离政府序列，并在中央系列政策法规的引导下，开始进行市场化转型，积极引入社会资本，加速资产证券化和股份制改造。

装备科研生产军民结合要求政府给予军工企业充分的经营自主权，政府主要发挥服务、指导、管理和监督等宏观调控职能，不干预军工企业自主经营过程，政府与传统军工企业由原来的行政上下级关系向行业管理关系轉变。首先，考虑到装备科研生产的特殊性和极端重要性，政府为进一步推动国防科技工业发展，向军工企业提供了一系列公共服务和优惠政策，同时通过建立产业集群、产业园区、特色基地等方式为军工企业和民口企业研发合作创造机会。其次，从战略层面对军工企业行为进行引导，通过制定具有针对性的规划计划和政策法规，推动军工企业改组改制和装备科研生产能力结构调整，使军工企业更适应市场经济环境和军民结合发展目标要求。例如，国务院办公厅出台《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》中明确指出：“在确保安全保密的前提下，支持符合要求的各类投资主体参与军工企业股份制改造”；原国防科工委发布《军工企业股份制改造实施暂行办法》中指出：“国防科工委负责指导、协调、监督军工企业改制工作。地方国防科技工业管理机构负责组织地方管理的军工企业改制工作。各军工集团公司负责组织所属军工企业改制工作。”最后，虽然政府不直接干涉军工企业组织和开展科研生产活动的自主权，但作为军工行业主管部门，依然需要对军工集团及其下属企事业单位实施必要的监管，以确保武器装备性能和质量符合军事与国防安全需要。中央政府主要依托国家国防科技工业局和国务院国有资产监督管理委员会两大职能部门，同时委托地方政府国防科技工业相关管理机构对驻省军工企业进行管理。

（二）政府与民口企业关系构建各司其职、同轨并行的新型政商关系、政企关系，不仅是顺应经济新常态的必然选择，也是军民结合深度发展的基本遵循。中央政府通过地方政府实现对民口企业的间接管理，因此政府与民口企业关系主要表现为地方政府和辖区内民口企业关系。地方政府是推动辖区军民结合发展的主导实体，民口企业是参与装备科研生产军民结合的关键一极，利益需要、地理位置等因素导致二者呈现出一种基于共赢的互惠关系。

一方面，民口企业作为地方经济发展和科技创新的骨干力量，是地方政府实现经济利益与政治利益、推动区域军民结合发展的重要抓手；另一方面，民口企业参与装备科研生产军民结合，离不开地方政府给予的引导和扶持。因此在军民结合实践中，地方政府通过提供优势资源、优惠政策和对接平台，为民口企业进入装备市场创造机会，而民口企业在实现自身利润增长的同时，反过来又促进了区域经济增长和政府利益实现。例如，在十二五期间，浙江省民口企业的军品配套产值占全省军品产值近三分之一，军民结合产业为全省经济作出了巨大贡献。

三、军队与企业关系

在装备科研生产军民结合过程中，军队是武器装备的需求方，企业是武器装备的供给方，双方关系主要是依托市场形成的，表现为买卖关系、契约关系。军队按照武器装备建设和未来作战需要，科学、合理组织装备需求提报，向社会发布经解密、降密、分解后的需求信息，并择优选择装备承研承制单位，与企业以采购合同的形式建立契约。为确保装备质量符合要求，军队还要监督企业合同履行情况，对企业科研生产过程、产品质量性能进行监督和验收。

这里企业既包括传统军工企业、也包括民口企业，其中军队与民口企业关系从分离走向融合、从孤立走向合作，经历了一定的发展变化。1988年颁布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》第12条规定：“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”。这一时期，军队与民口企业割裂发展，军民产业之间基本没有互动交流。随着科技进步与发展，不少军用技术已具备向地方、民口企业转移转化的条件，部分领域民用技术发展和创新水平也已接近甚至远超军用标准，然而传统二元体制却限制了军地资源的自由流动和优化配置。因此中央开始转变思路，引导优势民口企业进入武器装备领域，推动武器装备建设依托整个国家经济和科技实力，通过军民结合谋求军事、经济、社会效益的同步提升。

尽管民口企业已逐渐成为承担装备科研生产任务的重要力量，但與传统军工企业相比，民口企业不熟悉市场、不具备资质、进入没有渠道、融资能力有限、抗风险能力弱，在装备市场上缺乏综合竞争力、处于相对劣势地位，现阶段还主要集中于低层次配套环节和军工产业链中上游。此外，军队是装备市场的唯一买主，其他单位和个人均不得购买武器装备，使得军队作为需求方具有较大的市场支配力和垄断权力。这些因素导致装备市场的买卖关系、契约关系呈现出与公平竞争、平等交易的其他市场不同的特点，即以传统军工企业为主的买卖关系、在军方主导下的契约关系。也就是说，尽管在装备市场引入竞争打破了传统军工企业的垄断地位，但并没有改变军工企业的主体地位，军工企业依然是承接武器装备总体、关键分系统、核心配套产品等任务的最主要供应商。同时，军工企业和民口企业的平等市场地位是相对的、有条件的，必须接受和服从军队对其科研生产过程的直接监督与管理，必须首先满足军队需求、装备质量标准以及采购合同要求。

四、传统军工企业与民口企业关系

传统军工企业作为装备科研生产的重要支撑力量，在过去很长一段时间里占据和垄断着装备市场。然而随着军民结合的全面推进和深度发展，随着民口企业参与装备科研生产渠道开放、途径增多，传统军工企业与民口企业之间形成了新的关系，主要表现为竞争关系、配套关系和投资关系。

2015年，全军武器装备采购信息网正式上线，自此装备采购需求和军品配套需求开始通过这一专门渠道向社会发布，符合条件的民口企业可以与军队、军工企业直接进行需求对接。当军工企业和民口企业共同争取军队装备采购项目时，双方凭借自身科研生产能力和产品技术实力展开竞争，相互之间是利益对立的竞争关系。但由于军工企业体量庞大、资本雄厚、组织装备科研生产经验丰富，加之“政府属性”和长期垄断地位的作用，导致民口企业（尤其是民营企业）在装备市场竞争中经常处于劣势地位。因此，现阶段民口企业要成为与军工企业势均力敌的竞争主体，还需要不断提高自身综合竞争力，同时也需要政府、军队的积极引导和大力扶持。

当然，民口企业也可以通过为军工企业科研生产配套的方式参与装备科研生产，此时军工企业主要在军工产业链下游，民口企业集中在产业链中上游，双方是相互依存的配套关系。一方面，配套产品的质量性能决定着装备整机、系统运行的有效性；另一方面总装厂、系统生产厂家又决定着配套单位科研生产任务的有无、多少。中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》中指出：“国防科技工业应进一步打破行业封闭，立足国民经济基础，突出核心能力，放开一般能力”。作为装备市场的主力军，军工企业应将非优势业务和非核心业务交给民口企业去做，充分发挥比较优势和分工效率，推动装备科研生产能力结构调整。但目前在实践中，民口企业能够参与的环节有限、层次较低，主要集中在原材料、元器件、零部件配套以及外协加工，还未充分释放军民结合发展效益与红利。

此外，民口企业资本投入装备科研生产领域，也是民企参军的重要途径之一。民口企业在政策法规的指导和约束下，在政府财政资金的引导和带动下，积极参与装备科研生产活动、军工企业改组改制、军民两用技术研发，积极履行出资人权利与义务，促进军工企业产权结构的多元化。此时，民口企业与军工企业就是投资者与被投资者关系。

综上，在装备科研生产军民结合过程中，军队与政府主要表现为协同关系，政府与传统军工企业主要表现为行政管理关系，政府与民口企业主要表现为基于共赢的互惠关系，军队与企业主要表现为以传统军工企业为主的买卖关系、在军方主导下的契约关系，传统军工企业与民口企业主要表现为竞争关系、配套关系和投资关系。

主体关系不清、关系混乱，行为就没有依据、缺乏边界，就可能会出现资源错配、无序竞争、效率低下等问题，给投机者、逐利者采取机会主义行为创造可乘之机。厘清主体关系是推进装备科研生产军民结合持续、稳定、健康发展的基础和前提，只有这样，才能找出制约军民融合发展战略落地的关键节点，才能及时发现各主体的越界行为，才能有的放矢地采取治理措施，确保参与主体各司其职、各归其位、协调统一、兼容共赢，确保军民结合始终向着实现国家整体利益最大化的方向发展。（注：随着时代发展，文中军民结合如今已被军民融合替代。）

（作者单位：国防大学联合勤务学院。）