地方金融监管协调机制探究

寇强

摘 要：在“一委一行两会一局”新型金融监管体系下，协调监管的不到位使得地方金融监管一直都存在着监管重叠、监管真空、监管低效等问题。故而，本文在综合分析地方金融监管协调机制必要性的基础上，从法律制度、资源支持、监管治理三个方面对地方金融监管协调机制存在的问题进行了探究，并围绕这三方面为优化地方金融监管协调机制提出了较为系统的建议。

关键词：地方金融监管;协调机制;联席会议制度

一、引言

近年来，地方经济的快速发展推动着地方金融的持续繁荣，尤其是互联网、大数据、云计算等科技的进步，更是对新型金融机构、金融业态的发展起到了一定的加速作用。周春喜，黄星澍（2014）曾指出诸如小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、商业保理、融资性租赁等均呈现出繁荣发展、遍地开花的趋势，一些民间借贷和地下钱庄等也有着显著的发展。但是在地方金融大步迈进的同时，地方金融行为也越来越复杂，防范风险的问题也频频出现，给地方金融监管带来了巨大的压力。

在原有的“一行三会”垂直监管体系下，“一行三会”的派出机构对于新型的金融组织和业态的监管显得力不从心，地方金融办又难以起到监管补充的作用，中央与地方、部门与部门之间不加以沟通交流，使得地方金融监管普遍存在监管重叠、监管真空等问题，大大降低了监管效能。随着“一委一行两会一局”新型金融监管体系的建立，监管协调机制得到了进一步的加强。统一负责“7+4”类机构的地方金融监管局、银保监局、证监局和人民银行的各省市分行共同承担对地方金融的监管。但是在实际运行过程中，如何以较低的监管成本获得较高的监管效率，如何解决以往存在的监管问题，如何有效防范系统风险，这都存在一定程度的困难。因而，加快对地方金融监管协调机制的构建与完善显得尤为重要，要做到既有制度保证，又有资源支撑，还有监管治理，确保协调机制能将各金融监管机构串联起来，发挥监管合力。

二、地方金融监管协调机制的必要性

（一）“大势所趋”下的内在逻辑

2008年金融危机后，金融监管协调得到了进一步的发展。目前，已形成跨部门的协调机制、以央行为核心的协调机制和超主权的协调机制。世界各国在金融监管体系变革过程中也将协调机制融入其中：美国设立了金融稳定监督委员会，以便促进信息共享和监管协调;英国在“双峰”监管模式下，为监管机构间的协调合作提供了制度保证;澳大利亚就监管协调中的数据共享和人员沟通等方面提出了具体措施;日本则是在法律层面加强了监管协調，要求金融厅和日本央行能够向对方提供协助。当然，金融监管协调在实践中的运用离不开其“内在逻辑”，即相应理论的支持：从协同论角度来看，加强金融监管系统内各个子系统之间的协调配合，能够有效防范系统性金融风险;从系统论角度来看，协调合作可以将各金融监管机构串联在一起，形成一个整体，发挥系统效应，有利于金融体系的整体安全和稳健运行;从成本效益论角度来看，监管协调能在减少监管成本的同时提高监管效率，使得金融体系能在竞争、公平、稳定的环境中发展。因此，协调机制的构建与完善对地方金融监管效能的提升有着重要作用。

（二）协调机制是地方金融监管的内在要求

地方金融监管的内涵不同于地方政府金融监管的内涵。两者不同之处在于地方政府金融监管主体是地方金融监管专门机构，如地方金融监督管理局，以及一些承担金融监管职能的政府部门，而地方金融监管的主体除此之外，还包括中国人民银行分行、银保监局和证监局等。因而，在构建地方金融监管体系过程中，对于不同监管机构的监管范围、监管内容等工作的安排本身就是一种协调，能从整体上提升监管效率，如加强地方金融监管局对新型金融机构的监管便是对“一行两局”监管的补充，对地方金融监管体系的完善和整体监管效能的提高都有着重要的意义。其次，地方金融监管机构多且复杂，相互之间各自为政、缺乏配合，没有统一的监管目标，也没有统一的监管步调，这就极易产生监管重叠、监管混乱、监管真空等问题，因而加强监管机构间的协调合作是非常有必要的。如若在监管体系构建过程中就加入协调机制，那么协调监管更能高效运行，取得显著的成果。如澳大利亚在金融监管机构成立之初，就通过相互签署谅解备忘录建立了双边协调机制，以便支撑金融监管委员会运作。再者，监管机构间的协调互助也是共同防范系统性风险的内在要求。在不完善的地方金融监管体系下，监管机构常忽视地方金融风险持续增加的现象，使得风险频发、风险传染等各种问题通通暴露出来。故而，加强协调机制建设，打破监管信息壁垒，多方合作共同处置风险，能大大降低金融风险，维护金融系统稳定。

三、地方金融监管协调机制问题分析

2002年上海金融办成立，成为我国第一个金融服务办公室，旨在完成相关协调工作，配合“一行三会”及金融机构开展工作。自此，各省级政府相继成立金融工作办公室，并不断加强对地方金融的监管。随着中央层面的金融监管协调机制逐步创建与完善，我国的直辖市和各省级城市都在逐步建立相关协调机制。据统计，目前约13个省拥有着较为正式的金融监管协调机制，主要有政府部门主导、人民银行主导和“双牵头”三种组织形式，并建立了相应的金融监管工作联席会议，对地方金融业的稳健发展发挥了一定的作用。但随着地方经济发展对金融需求的不断增加，以及以互联网为特征的新型金融业态的大量涌现，使得地方金融监管的压力持续加大，原有的监管协调机制所存在的问题也开始显露出来。

（一）地方金融监管协调机制难以合理有效运行

1. 地方金融监管法律缺位

近年来，地方金融办纷纷“挂牌”成为地方金融监管局，其行政地位虽然得到了提升，但监管权限依旧缺乏。原因在于地方金融监管的法制建设仍需进一步加强，除“一行两会”分支机构在地方金融监管层面的工作有法可依外，其他监管部门几乎没有执法权。这不仅削弱了地方金融监管职能，限制了风险处置活动的有效开展，而且加大了地方金融监管局与“一行两会”分支机构、其他监管部门之间协调合作的困难。即使某些地方制定了地方性法规，但法律效力依旧低下，难以真正发挥作用。相反，美国在地方金融监管上依旧有着严格的法律法规，如《佐治亚州法典》、《佐治亚州保险控股公司法》等等。

2. 协调监管机制缺乏完善的制度保障

近年来，多地均对金融监管的协调机制进行了探索，目前虽取得了一些成果，但整体效果并不明显，资源配置效率低下，本质原因则在于协调机制缺乏有效的制度保障。首先，协调机制所采用的联系会议的组织架构不合理，参会的监管机构未涉及到监管的方方面面;其次，联席会议或领导小组在议事规则上并未达成一致意见，从而形成了不清晰的奖惩机制，不到位的绩效评估，不系统的争议解决机制等等。这就使得不同监管机构的监管职责和权限不太明晰，监管资源常常无效分配，协调联动能力大打折扣，一些意见的征求工作也往往流于形式，而且会议形成的合作备忘录也难以对各监管机构形成有效约束。故而，各省的金融监管协调机制在运行过程中往往困难重重，缺乏时效性与有效性。相比之下，国外关于协调监管的制度安排较为有效，如在英国，审慎监管局与金融行为监管的高层负责人互为对方的董事会成员;关于保障制度也更加具体且可操作性较强，如规范协调合作过程中的决策和执行程序，共同出席金融危机讨论会议，举办协调会、半月会等等，能够很好地为金融监管协调机制的运行保驾护航。

3. 横向、纵向监管协调不足

地方金融监管局成立之前，地方金融监管职责分散于多个部门，如工商部门、财政部门等均涉及個别监管事项。横向的监管协调长期以来呈现高成本、低效率的现象。目前虽各省纷纷成立地方金融监管局，并开始整合散落于不同部门的监管权，但这一过程注定是漫长的，而且受复杂的地方金融监管环境的影响，如何有效整合各部门监管职责并发挥一定的效用仍存在巨大的困难。在此背景下，地方金融监管局常常也无暇顾及如何与“一行两会”分支机构就各项监管事宜进行协调合作，故而在短期内横向监管协调可能依然不会有重大突破。

此外，地方金融监管的资源多集中在省市两级，而县域的监管资源与其金融机构明显不匹配，省内纵向金融监管协调显著不足，监管真空现象较为严重。具体而言，在“一行两会”中，仅有中国人民银行在县域设置了较为完整的机构，银保监局、证监局等并未在县级设置相关机构，一些负有监管职责的政府部门对于某些金融监管失职问题更是鞭长莫及，尤其是地方金融监管局没有很好地弥补“一行两会”在县域金融监管的短板，使得省内纵向金融监管协调往往无从谈及。

（二）地方金融监管协调机制缺少有效的资源支持

1. 缺乏有效的信息交流平台

在现行的地方金融监管体系中，信息不对称表现地较为严重。不同的监管机构对不同金融业务活动的信息采集与分析过程不尽相同，而且所采用的标准和着重关注的要点也不一致。目前，在地方金融监管下的各种行业中，唯有典当行拥有着全国统一的监管信息系统和成熟的监管指标体系，而其他行业的信息收集都相对有些滞后。在此方面，澳大利亚则是建立了一元化信息汇集机制，由审慎监管局依法进行信息收集、统计、分送工作，为数据共享提供了坚实的基础。相比之下，我国在分业监管的框架下，各部门往往独立进行信息收集，形成了一定程度的信息垄断，因而各部门即使就监管信息进行交流时，他们也会对重要信息有所保留，所谈内容多数停留在问题的表象，而不深究其本质所在。这种不透明且低效的信息共享机制不仅浪费了监管资源，而且弱化了监管的有效性，使得信息共享机制难以在地方金融监管协调机制中发挥真正的作用。

2. 地方金融监管人员综合能力偏弱

地方经济的快速发展加大了地方对金融的需求，使得金融创新变得十分频繁，金融产品和金融业务也日趋复杂。在此背景下，地方金融监管队伍的监管能力不足成为了制约地方金融监管协调机制有效性的重要节点。首先，长期以来地方金融监管部门之间交流甚少，使得监管人员自身缺少协调监管的意识，从而无形中加大了地方金融监管协调机制运行的难度;其次，监管人员受多种因素影响逐渐放松了对自己的要求，在学习的内在动力与外在激励双重缺失的条件下，监管人员的监管能力大大下降，难以在日益复杂多变的监管环境中做出正确的判断，间接地阻碍了地方金融监管协调机制的高效运行。

（三）地方金融监管协调机制缺乏有效的监管治理

目前，监管治理在协调监管机制中并未得到有效的运用，主要体现为问责机制的建立不太完善。首先，问责机制的主体与对象不太明晰，不仅使得监管责任无法落实到具体部门或团队，而且协调监管机制中的内部治理与激励约束也无法得到进一步的加强，不利于协调监管机制有效性的实现;其次，问责机制的基础-地方金融协调监管绩效评价体系还未建立起来，既无法准确衡量协调监管机制取得的成就，也无法清晰判断协调监管过程中各监管机构是否存在失职行为，故而难以为问责机制的良好运行提供有效支持。

四、完善地方金融监管协调机制的对策建议

（一）保障协调机制合理运行

1. 加快地方金融监管立法

目前，完善地方金融监管体制正在逐步进行之中，地方金融监管局快速成立，并开始整合原来分散于不同监管部门的监管职能。为了更好地强化地方金融监管和处置风险，地方金融监管的立法工作也应加快步伐，赋予监管机构执法权，明确规定监管责任和监管权限，充分考虑地方金融监管优势和新型金融业态特征，合理分配地方金融监管范围。既要做到严格规定，也要留有一定的灵活性，以便地方金融健康发展。此外，在国家授权基础上，各地政府也可以基于本身实际情况积极推动适合自身的省级金融监管条例及细则的出台，从而为地方金融监管与地方金融业持续稳定发展提供法制保障。

2. 完善联席会议制度

联席会议作为一种金融监管协调机制，其制度是否完善在很大程度上决定了协调监管是否能够合理运行下去，也决定了协调监管能否取得显著的效果。因此，地方政府需要通过制定相关规章制度来明确规定联席会议的组织架构、议事流程、协调联动的风险防范与处置等相关内容。既要在合理分工原则的基础上，明确界定各监管主体的职责，清晰划定监管协调的内容，更要在事前、事中、事后三个方面优化联席会议制度。通过不断完善联席会议制度来加强联席会议的权威性，从而使地方金融监管局与“一行两会”分支机构真正做到协调联动，优劣互补。

3. 全方位加强监管协调

首先，要明确人民银行省级分行在地方金融监管协调机制中的主体地位，并由其不断督促指导地方金融监管工作的开展，具体可以以地方金融联席会议为平台，组织各监管机构对金融监管政策进行及时有效的沟通与交流，并通过专题报告、业务分析等形式共同深入了解本地金融监管情况，从而加强横向监管协调，发挥监管合力。其次，地方金融监管局要以重监管、轻服务为目标，积极整合分散于多部门的金融监管职责，并在此基础上发挥其属地优势，将财政、工商、公安等相关部门归入协调机制中，统一由省级协调机制进行纵向的监管协调，通过加大基层监管力量，不断延伸监管协调范围，来构建省内纵向的金融监管协调机制。再者，全国各地的地方金融监管局可以就同类金融机构的监管标准达成一致意见，以防止监管套利情况的发生。对于某些新型金融机构的监管，地方金融监管局可以在中央监管部门的指导下逐步进行，待有一定经验之后可以抓紧完善相应监管制度，逐渐形成全方位的地方金融监管协调机制。

（二）强化资源支持协调监管机制

1. 建立监管部门间的信息沟通平台

地方金融监管机构之间能否有效地进行信息交流决定着监管协调工作能否高效率地展开，并取得一定的成果。因而，构建一个统一的金融监管信息平台不仅能随时监控金融风险，而且能对紧急事件快速做出反应。因此，一是要加大科技投入来推动现有金融监管信息软件系统的升级与优化，同时组织专业技术人员针对不同的监管要求来研制新型的監管信息系统。通过“一行两会”分支机构与地方金融监管局之间信息平台的网络化建设，改变信息的传递方式，并扩充监管信息的广度和深度，为共享监管信息提供基础性的保障。二是可以在全国建立统一的数据信息交流中心，搭建互通共享的大数据库，并扩大共享信息的采集范围，对各相关行业的监管信息进行收集与整合，从而提高监管信息的综合性、准确性与时效性;三是推动信息交流的规范化与制度化，可以明确规定信息收集的格式与要求，并就监管信息的统计口径、性质、内容等做出具体的界定，以避免信息在不同监管机构因各种标准不同而无法互通共享。其次可以将信息采集、分析、使用过程完全透明化，以便监管机构合理有效地进行数据分析。

2. 强化地方金融监管队伍和能力建设

为了进一步提高地方金融监管能力，并构建有效的协调机制，提高金融监管人员的业务能力则显得尤为重要。首先要加强对监管人员准入的管理，明确要求监管人员所需持有的相关资格认证，以便激发监管人员主动学习，提升自己。其次要加大对监管人员培训的投入，定期开展培训课程，并与高等院校或金融机构进行合作交流，组织监管人员去学校或企业学习，不断掌握基础理论知识和行业最新发展情况。此外，也可以引进金融监管高级人才，逐渐提高地方金融的整体监管水平。最后要持续加强监管人员的团队协作能力，培养合作共赢的意识，促使监管部门间的协调监管变得既可行又有效。

（三）强化协调监管治理能力

一要明确问责机制中的主体与对象，可由国务院金融稳定发展委员会的省级协调部门作为问责主体，对包括“一行两会”派出机构以及地方金融监管局等具有金融监管职能的部门工作进行问责，贯穿全省上下。具体而言，由省级协调部门向金稳会提出问责建议，分别督促金稳会办公室与省级政府对“一行两会”和地方金融监管局落实问责，二是要构建地方金融监管机构的考核评价体系，要求各监管机构定期向省级协调部门递交工作报告，并收集汇报重大金融风险信息等，省级协调部门则要对监管机构的监管工作进行现场检查和非现场检查。同时，要出台金融监管问责办法，为考核评价提供制度保障，公正合理地对监管工作取得的成就给予奖励，对监管工作的失职进行处罚。

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