改革开放以来的农村扶贫开发实践

王卫斌

我国是一个传统的农业大国，由于农村地区远离政治、经济和文化中心，农业生产深受自然条件和社会环境制约，再加上人均耕地不足、自然灾害频发，决定了中国农民天然的弱势地位。他们干着最苦最累最脏的活，贫困却始终如影随形。

中国共产党自创建之日起，就公开亮出了穷人政党的鲜明底色，确定了消灭私有制度、实现全民共富的终极目标。一盘散沙的贫苦农民在党的密切联系和坚强领导下，脱胎换骨成为革命和建设的主力，有史以来第一次真正翻身做了国家的主人，走上了社会主义农业集体化的康庄大道。

但是党在领导大规模社会主义经济建设的过程中也经历了一波三折，出现了急躁冒进、求公求纯的倾向，对农业对农民限制得太死。时至1978年，全国农民人均纯收入只有133.6元，农村贫困人口高达2.5亿，占农村总人口的30.7%，农民普遍贫困、绝对贫困已成不争的事实。

改革开放获新生，扶贫开发得温饱

此情此景令邓小平同志痛心疾首：“如果在一个很长的历史时期内，社会主义国家生产力发展的速度比资本主义国家慢，还谈什么优越性？”陈云同志更是直言不讳：“建国快三十年了，现在还有讨饭的，怎么行呢？要放松一头，不能让农民喘不过气来。”1978年12月，党的十一届三中全会破除“左”的习惯性思维定势，作出了以经济建设为中心、实行改革开放的历史性决策。并决定改革首先从农村入手，推行联产计酬生产责任制，给予农民充分的生产经营自主权，集中精力把农业搞上去。

此举一下子激发出了亿万农民压抑已久的生产积极性，释放出了无穷无尽的创造潜能。短短的几年时间，粮食等主要农产品连续增产，个体私营经济蓬勃发展，乡镇企业异军突起。到1985年年底，全国农民人均纯收入上升到397.6元，农村贫困人口减少到1.25亿，占农村总人口的比例下降到14.8%。但城乡、区域和群体之间的收入差距也在逐渐扩大，全国还有1.25亿农民人均纯收入低于206元，其中约4000万农民入不敷出，不借助外援就无法维持最基本的生存。

帮助贫困地区和贫困人口尽快赶上全国发展的步伐，成为一项重要的政治经济任务。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确了依靠贫困地区群众自己的力量、善用国家扶持资金、因地制宜发展商品生产的指导思想。1986年4月，六届全国人大四次会议把中西部老少边穷地区的经济发展列入了“七五”计划。国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，确认了331个国家级贫困县作为突破口和主战场，正式启动了区域性开发式扶贫的宏大工程。

开发式扶贫一改过去平均用力和单纯救济的作法，瞄准重点区域侧重基础设施和人力资本投入，变“输血”为“造血”，明显提高了扶贫资金的使用效益，增强了贫困地区和贫困人口自我发展的活力。但在此期间，由于盲目追求高速度、高指标，片面主张以消费促生产，从而导致经济发展过热、物价上涨过快、苦乐不均过大。而且过高估计了农业农村形势，忽视放松了对农业的支持保护，“价格闯关”失利后，大批乡镇企业遭到关停并转，农产品价格一路暴跌，农村经济一度出现了负增长。

1992年年初，邓小平同志发表南巡系列讲话指出：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”1993年3月，江泽民同志在党的十四届二中全会上指出：“如果长时期里，只是一部分地区一部分人富，大部分地区大部分人富不起来，那就不是社会主义了。”同年12月，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为扶贫开发领导小组，正式纳入政府行政序列。1994年4月，国务院制定、颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，农村扶贫开发工作由此步步升级。

“八七”计划实施期间，国务院扶贫办重新调整、确认了592个国家级贫困县，大幅减少了东部经济发达地区贫困县份的比例。中央各项扶贫专项资金累计达到1127亿元，各级党政机关、东部地区和社会各界也充分发挥各自的优势，通过定点帮扶、对口协作和借助希望工程、光彩事业等不同形式，倾力扶持中西部贫困地区的经济社会发展。到2000年底，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入上升到1337元，全国农村贫困人口锐减至3209万，人民生活总体达到了小康水平。

然而“按下葫芦浮起瓢”，中央全面实施东部率先发展战略，加速推进改革重心从农村向城市、从农业向工业转移后，部分地区农村土地、资本和劳动力“三要素”外流。一些地区农村基层干部借事权下放、财权上收的分税制改革乱收费、乱罚款和乱摊派。世纪之交，中西部农村出现了触目惊心的弃耕抛荒和“盲流”现象。

多予少取放活路，统筹兼顾缩差距

2001年3月，朱镕基同志在九届全国人大四次会议上回应，“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题，要把加强农业基础地位和增加农民收入放在经济工作首位，采取有力措施切实解决当前农业农村中存在的突出问题。同年6月，国务院制定、颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，决定今后十年继续把扶贫开发放在国民经济和社会发展的重要位置，集中力量解决剩余贫困人口的温饱问题，创造条件巩固已经取得的温饱成果，加快贫困地区脱贫致富进程。

2002年11月，江泽民同志在党的十六大报告中坦言，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，告诫全党：“能不能解决好发展问题，直接关系人心向背、事业兴衰。”这次党代会确立了在本世纪头二十年，全面建设受惠更广、水平更高小康社会的奋斗目标。会后不久，胡锦涛同志专程前往革命圣地西柏坡学习考察，号召全党同志特别是领导干部，要时刻把人民群众的安危冷暖挂在心上，尤其要深入到贫困地区和贫困群众中去，千方百计地帮助他们解决实际困难。

中央从全面建设小康社会的战略大局出发，秉承以人为本、统筹兼顾和科学发展的执政理念，确立了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的战略任务，提出了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的战略方针。国家全面取消了村提留、乡统筹和农村教育集资等专门针对农民的收费集资项目，一步到位免除了农村义务工和劳动积累工等无偿劳务，彻底废止了牧业税、屠宰税、农林特产税和农业税，并為农民种植粮食、使用良种、购买农资农机具，以及退耕还林提供补贴。

国务院扶贫办从农业部内设机构中单独设置，升格为副部级，国家重点扶持贫困县更名为国家扶贫开发工作重点县。国家把农村绝对贫困人口和低收入人口，一起作为扶贫开发重点对象;把中西部老少边穷地区作为扶贫开发重点区域，并在除西藏之外的范围内，再次调整、确定了592个重点县。西藏作为一个特殊的贫困整体，由中央政府另作特殊安排。东部和中西部其他地区的贫困局部，主要由地方政府负责扶持。国家还在全国农村包括重点县的范围内，识别、确定了14.8万个贫困村。

农村扶贫开发第一个十年纲要实施期间，国家加快了农村扶贫开发政策与社会保障制度的有效衔接，形成了以整村推进为载体、以产业化经营和劳动力培训转移为支点的“一体两翼”新模式，开创了以扶贫开发促进脱贫致富、以社会保障维持基本生活的“两轮驱动”新格局。中央财政安排的专项扶贫资金累计达到1440.4億元，支持接受“雨露计划”培训的贫困家庭劳动力超过400万人次，支持参与互助资金、危房改造试点的贫困村和贫困户，分别扩大到1.36万个和203.4万户。

到2010年年底，中央和地方各级财政累计投入789亿元，支持12.6万个贫困村实施了整村推进扶贫开发规划，村民人均纯收入增幅高出同一县域其他村民20%以上，592个重点县人均地区生产总值和农民人均纯收入增幅首次高于全国平均水平。国家把农村扶贫标准提高到1274元，并且取消了绝对贫困人口与低收入人口的界限，以此衡量，农村贫困人口数量减少到2688万，占农村总人口的比例下降到2.8%，提前实现了极端贫困与饥饿人口减半的联合国千年发展目标。

但对比日均消费1.25美元的国际贫困标准和我国近年来的中高速增长率，反衬出农村扶贫标准依然偏低。而且长期高投入、高能耗、高污染的经济增长模式，对农业发展构成的资源环境约束日益趋紧。加入世界贸易组织后，继续提高农产品价格、增加农业补贴的空间越来越小。随着工业化、城镇化的快速推进，农业生产综合成本还在不断抬升。

尽锐出战真扶贫，精准施策真脱贫

2011年5月，国务院制定、颁布农村扶贫开发第二个十年纲要，确立了到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的新目标，布置了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力和缩小发展差距的新任务。国家把扶贫标准提高到2300元，把扶贫线下具备劳动能力的1.22亿农村人口，作为扶贫工作主要对象;把六盘山区、秦巴山区、武陵山区等11个连片特困地区，与西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚主战场。

2012年11月，胡锦涛同志在党的十八大报告中重申：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地;只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。”以习近平同志为核心的新一届党中央承前启后、继往开来，紧紧抓住全面建成小康社会存在的短板，把农村扶贫开发工作摆到了更加重要、更为突出的位置。习近平同志身体力行、率先垂范，频繁深入农村贫困地区第一线看真贫、知真贫，在各种场合反复强调“小康不小康，关键看老乡”，一再要求“扶真贫、真扶贫、真脱贫”。

中央不再简单以GDP论英雄，不再搞“大水漫灌”式的强刺激，更加注重支农扶贫的精准性、实效性和可持续性。国务院扶贫办组织了80多万人进村入户，对12.8万个贫困村、2948万贫困户和8962万贫困人口进行了精准识别，并建档立卡。全国各地组建了12.8万个驻村工作队，选派了48万名驻村干部，对识别出来的贫困村和贫困户逐一制定帮扶计划，实施精准帮扶。国家还把每年的10月17日设立为法定“扶贫日”，表达了举全党全国之力继续向贫困宣战的决心和诚意。

“十二五”期间，中央财政安排的专项扶贫资金累计达到1898.4亿元，并向贫困革命老区安排专项彩票公益金50.25亿元，向建档立卡贫困户发放扶贫小额信贷1200亿元。东部地区向西部贫困地区提供财政援助资金56.9亿元，动员社会力量捐款3.8亿元，引导企业实际投资1.2万亿元。与此同时，全国各地坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，严格控制“三公”经费支出，严厉查处扶贫民生领域的不正之风和腐败问题。到2015年年底，我国农村贫困人口仅剩5575万。

但这些贫困人口致贫受困因素更加复杂，采用常规思路和一般办法已经很难奏效。2015年10月，党的十八届五中全会确立了今后五年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽的硬性目标，并把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。同年11月，中央召开超高规格的扶贫开发工作会议，更加具体地作出了“六个精准”、“四个问题”和“五个一批”的战术安排，中西部22个省份的党政主要负责人向中央签订了脱贫攻坚责任书，立下了军令状，正式吹响了脱贫攻坚战的冲锋号。

脱贫攻坚首战两年时间，中央各部出台了200多个政策文件或实施方案，地方各级也出台了“1+N”系列配套文件。全国各地动员了200多万人开展建档立卡“回头看”，各级机关单位增派了近百万“最能打的人”，担任贫困村和党组织薄弱涣散村的第一书记和驻村干部。中央和省级财政安排专项扶贫资金2467亿元，全国银行业金融机构发放扶贫小额信贷4155亿元。中央还赋予贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权，明确规定贫困县不脱贫、不摘帽，党政正职不调整、不调离。

中国共产党勇于变革、勇于创新，团结带领全国各族人民一茬接着一茬干，一棒接着一棒跑，成功地走出了一条中国特色扶贫开发道路，脱贫攻坚取得了决定性进展。2017年10月，习近平同志在党的十九大报告中庄严宣告，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。“行百里者半九十”，全国上下尽锐出战、精准施策，正以前所未有的力度气势，向“最后一公里”和“最后一群人”发起了最后冲刺！