治理行政事业性国有资产管理乱象 关键在全面进场制度的确立和执行

郑凯平

2019年10月23日，十三届全国人大常委会第十四次会议在北京召开。全国人大常委会审议了财政部部长刘昆作的《国务院关于2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告》，同时听取了全国人大常委会预算工作委员会主任史耀斌作的《关于行政事业性国有资产管理情况的调研报告》。

行政事业单位资产处置，是产权市场发挥阳光化、市场化的平台功能，服务中央和各地方行政事业单位资产管理的重要内容。所以刘昆部长所作的报告和史耀斌主任的调研报告，特别是后者在报告中指出的行政事业性资产管理中的种种乱象，在社会各界包括产权行业内部引起热烈讨论。

两个报告内容很多，我们仅择出与本文主题相关的内容先作简要梳理。

关于刘昆部长的报告。首先是公布资产总量。报告显示，截至2018年底，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，较上一年度同比增长11.67%，负债总额9.9万亿元，同比增长4.21%，净资产23.6万亿元，同比增长15.12%。其次是总结资产管理工作情况。健全了管理制度体系，比如财政部出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等。提升了管理整体效能，比如将低效运转和长期闲置的资产进行调剂、共享使用;通过公开方式出租闲置资产，提升了资产使用效率和效益;推行资产进场交易制度，涉及变卖转让的资产统一通过产权交易机构公开竞价交易。夯实了管理基础，比如开发启用了“全国行政事业单位资产管理信息系统”，搭建起网络化资产管理信息平台等。开展了资产管理改革，比如简化国家设立的研究开发机构、高校持有科技成果评估和管理程序，加大科技成果转化形成的国有股权管理授权力度等。再次是约定下一步的资产管理措施。提出开展行政事业性国有资产立法研究，研究进一步提升该类资产管理的法律层级;提出对低效运转或长期闲置资产加大调剂使用力度;提出搭建统一开放的资产共享平台，促进教育、医疗卫生、科技等领域大型仪器设备共享共用等等。

史耀斌主任的报告指出的行政事业性资产管理乱象主要包括：一是有的单位不严格执行资产转让相关规定，随意变卖、擅自处置国有资产的情况仍然存在;二是部分地方和单位存在违规出租和低价评估国有资产价值现象，有的对外出租既不进行租金评估，也不采取公开招投标，越过监管部门自行出租，且租期长、租金明显低于市场正常水平;三是部分国有资产处置和出租出借收入未按规定实行“收支两条线”管理或纳入预算管理，脱离监管;四是资产配置、使用和处置均由财政部门审批，既造成财政部门压力过大、效率不高，也影响了部门单位管理资产的积极性，主体责任难以落实;五是资产登记、变更、注销、处置、盘点不及时，资产核算不准确，家底不清、账账不符、账实不符等问题仍然存在。

按照以上现实情况、存在的问题和工作举措，笔者认为改变乱象问题，最重要的措施就是强化已有进场交易制度的监督执行，同时实施行政事业单位资产全面进场交易。

过去十几年，该类资产在出售、出让、转让和变卖方面已经有了很好的工作实践，已经是被实践证明了的、行之有效的制度安排。刘昆部长报告里提到的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》发布实施于2006年，近几年做了部分修订。其中均明确规定，两类资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则，出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。实际操作中，中共中央直属机关事务管理局和国家机关事务管理局就分别委托北交所等产权交易机构公开处置中央行政事业单位国有资产，地方行政事业单位资产也绝大多数通过当地产权交易机构公开处置。

以北京產权交易所（下称“北交所”）为例，2018年至2019年10月，北交所共完成中央行政事业单位资产处置2563项，成交金额0.86亿元，较评估值增值率达到83.87%;共完成北京市行政事业单位资产处置13404项，成交金额0.99亿元，增值率为66.25%，交易价款均由交易所直接转账至财政部门或其委托的资产管理部门。从这些数据可以看出，行政事业单位资产通过公开市场处置，从制度上保障了国有资产处置保值增值和规范操作。

所以单就该类资产的出售、出让、转让和变卖而言，实际上央地两级早就形成了非常稳固的、成熟的公开处置制度和处置模式，也取得了很好成效。史耀斌主任报告中提到的擅自在场外处置、未能实现“收支两条线”等乱象，问题在于部分地区和单位没有严格遵循规定，存在跑冒滴漏的现象。

解决这个问题关键，首先在于加强制度的执行力度。比如在北京，北京市财政局就做到了全市行政事业单位资产处置、报废的全流程监督，特别是卡住了资产更新和报废的关口，从而做到了进场交易无死角和制度的严格、顺畅执行。另一方面也很重要，刘昆部长报告里提到要“开展行政事业性国有资产立法研究，研究进一步提升该类资产管理的法律层级”。目前企业国有资产管理领域已经出台了《企业国有资产法》，明确规定企业国有资产交易应通过产权交易场所公开进行，我们乐见《行政事业国有资产法》的制订出台，将该类资产的管理上升到法律的高度，用法律去保障，体现制度的刚性和严肃性。

当然，不仅是行政事业性国有资产的出售、出让、转让和变卖，该类资产的出租和出借也应纳入进场交易的范围。通过两个报告可以看出，行政事业单位持有大量房产，除了自用办公以外，还有不少房产被出租，但很多房产的出租价格明显低于市场正常水平;还有不少房产被出借，但出借理由不充分，这都很容易引起存在猫腻质疑;还有很多房产处于闲置状态，造成国有资产的巨大浪费。

解决这个问题的制度性措施就是进场公开招租。目前，全国已经有不少地方出台了国有企业房屋出租进场交易的相关规定，比如北京市国资委在2018年10月出台了相关文件，北京市管国企对外出租一定面积和金额的房屋均需要到北交所公开进行。数据显示，该政策实施一年来，北交所共受理成交388项房屋出租项目，出租面积120.9万平方米，成交租金总额51.5亿元，成交项目租金总额较评估值整体溢价10%，进场前为出租状态的成交项目较原年平均租金溢价20%，产权市场阳光化、市场化的平台功能得到充分发挥。

除此之外，刘昆部长报告中提到的，对低效运转或长期闲置资产加大调剂使用力度，促进教育、医疗卫生、科技等领域大型仪器设备共享共用，加强国家设立的研究开发机构、高校持有科技成果评估和管理等等，这些工作都可以交给产权市场通过搭建相关服务平台进行管理。

中国产权市场是中国在国有资产管理领域的重大制度创新，它让中国这个拥有巨量国有资产的大国在世界上率先解决了国有资产由谁处置、处置给谁、以怎样的价格处置的世界性难题，为世界其他国家和地区解决类似问题提供了中国智慧和中国方案。

行政事业性国有资产作为国有资产的重要组成部分，也应当按照“应进必进、能进则进”的原则，全部纳入产权市场公开交易，作为一项制度明确下来，并做到严格执行。刚刚闭幕的十九届四中全会，专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题，全会公报中“制度”二字提到77次，通篇就是要通过完善“制度”建设，推进国家治理体系和治理能力的现代化，开辟“中国之治”的新境界。

行政事业性国有资产全面进场交易，也应当形成一项稳固的制度，并严格执行，这将有效治理该类资产管理的乱象。

（本文为北京产权交易所推出的财经时事评论系列之十一）