教师政策的国际议题与中国主题

宋佳　张民选

摘 要：联合国教科文组织致力于推动全球教育发展和改革，在教师工作方面，构建了工作小组和平台，以协调促进各国教师事业发展。为实现联合国教科文组织提出的教育2030目标，全球教师事业发展需要增加教师数量、提高教师质量、不断重视性别平衡、倡导运用信息技术。对中国而言，教师工作政策的制定需要在基础性、发展性和管理性工作方面不断取得突破，重视中国经验的积累和国际共享。

关键词：联合国教科文组织;教师政策;教师数量;教师质量;教育公平

中图分类号：G511文献标识码：A文章编号：2095-5995（2019）04-0075-04

一、联合国教科文组织教师工作组织机制

联合国教科文组织指出：教师是促进教育公平、提升教育质量、服务全球可持续发展的最重要且具有影响力的力量之一，但是，在教师培训、招募、“留得住”、地位和待遇等方面仍然需要高度重视并积极应对挑战。[1]联合国教科文组织提出的教育2030目标中有一项是可持续发展目标4（Sustainable Development Goal 4，SDG4），即实现包容的、平等的、有质量的教育，促进全人类终身学习。为实现教育2030目标，联合国教科文组织专门成立了教师发展国际工作小组（International Task Force on Teachers for Education 2030，TTF），旨在促进各国着力解决好教师的问题，在政策倡议与宣传、知识创造和分享、国家支持和参与三个维度开展工作。TTF在其《2018-2021战略规划》中指出，未来三年的工作目标是增加教师数量和提高教师质量。在增加教师数量方面，主要是增加教师的供给、着力解决财政困难问题、提高管理水平来优化教师部署和增强教师政策的包容性;在提高教师质量方面，主要是把好教师的入口关，提高教师准入标准，激发教师不断优化学习环境，提高学生学业成绩。为此，TTF在三年内将开展三项旗舰行动，一是继续开展每年一次的教师政策对话峰会，促进不同国家交流与合作;二是创建在线知识与信息平台，分享各国教师政策情况与进展报告;三是试行2015年发布的教师政策发展指南。[2]TTF于2015年发布的教师政策发展指南，提供了教师政策制定情境、维度、阶段和实施等方面的建议。从教师政策制定的情境来说，政策制定要考虑国家大的政策和新的形势，如儿童权利、性别平等、信息技术发展等，要充分考虑这些社会因素并积极应对挑战。比较全面的教师政策包括九个维度，分别是教师招聘与留任、教师教育、教师调配部署、教师生涯发展、教师工作环境、教师奖励与待遇、教师标准、教师问责和学校管理。在政策制定阶段，TTF建议多元利益群体参与，如教师和代表机构、教师管理机构、政府、学者和研究者、学校校长、家长和代表机构、学生和代表机构、私立领域、国际机构或代表。教师政策实施，需要权责分明，协调各方利益，做好预算和各种保障工作。[3]

二、联合国教科文组织教师工作的主要挑战与倡议

（一）着力补充师资，增加教师数量

2016年世界教师日，联合国教科文组织统计署指出要想在2030年实现SDG4的目标，全球尚缺6880万中小学教师，其中小学教师在短时期内缺少2440万，中学教师在短时期内缺少4440万。[4]因此，全球教师事业发展面临的首要挑战就是数量短缺，而这也是SDG4目标实现的重大挑战。从联合国教科文组织2016年统计数据来看，初等教育阶段北欧一些国家的教师数量较为充裕，发达国家和亚洲多国普遍处于较为均衡状态，而非洲地区的教师数量最为短缺。如挪威生师比是9∶1，德国与荷兰是12∶1，中国与新加坡是17∶1，而中非是83∶1，卢旺达是58∶1。[5]生师比是衡量教师数量短缺情况的一个重要指标，生师比大意味着中小学课堂大班额问题严重，而班额过大可能导致教育质量下降。不过，联合国教科文组织还指出，生师比和学生学业质量不一定是线性影响关系，也就是说小班教学不会必然导致学业成绩提高。因此，联合国教科文组织希望能够丰富统计结构，比如希望各国报告教师实际在课堂上下花费的时间，通过更微观的教师参与教学活动时间来考察各国教师短缺情况。但实际上，很多国家在教师数量统计口径上仍沿用“数人头”方法。[6]

导致教师数量短缺的还有特定的社会因素，如近年来我国的全面二孩政策，有些国家的带薪休假制度、对教师旷工的管控不善也会对教师数量保障造成影响。教师数量除了国家间差异外，还有一国地域间的不均衡问题。总体而言，经济较为发达和教育受重视程度高的地区，教师资源比其他地区要好。在教师招募上，尽管师资缺乏地区亟须增加教师，但实际上这些地区反而愈不容易招到教师。如撒哈拉以南地区中，2012年尼日尔生师比是39∶1，马达加斯加是43∶1，但尼日尔在2010-2013年新教师的增长速度却是马达加斯加的三倍。[7]

教师短缺还存在学科差异的问题，如美国基础教育的STEM学科（科学、技术、工程、数学相关学科）教师短缺，德国初中教师中科学和数学老师短缺。[8]2013年经合组织（OECD）开展的教与学国际调查（TALIS）测试中发现，参与调查的国家中，几乎一半的校长报告学校缺乏能够胜任特殊学生教育教学工作的教师。因此，各国在注重教师数量总量增加的同时，还要关切不同学科、学生群体的师资需求。

（二）加強培养培训，提高教师质量

1.教师培养培训

多数国家尤其是教育发展相对先进和教育制度较为完善的国家和地区，都设立了教师入职基本门槛，采取教师资格证制度，重视教师学历，强调教师职前培养的实习经历。然而在拉美地区，教师专业化程度比较低。由于基础教育落后，很多未来教师在高等教育阶段还不具备本该中学就具备的语言、数学和基本知识。2009年的PISA测试结果显示，巴西最高收入家庭的学生成绩比芬兰和新加坡最低收入家庭的学生成绩还要低，也就意味着巴西基础教育中，享受教育资源最优的那部分学生在世界范围的学生圈中表现不尽人意。拉美国家基础教育落后直接制约着教师教育的发展，低质量教师又影响基础教育质量提高，形成恶性循环。[9]因此，国家应当重视准教师更为前置的教育质量，同时，很多国家将未来人才必备的核心素养、国家和地区发展的重要主题、社会经济弥合所需的元素置于教师培养培训过程中，如美国教师培养中的多元文化教育、非洲一些国家教师培养中的和平教育、[10]我国中小学教师的信息素养培训等，这与联合国教科文组织倡导的教师教育理念是一致的。

2.教师评价机制

联合国教科文组织指出，建立教师质量评价监测机制是必要的，可以知道教师在哪些方面存在不足，

使教师不断更新理论知识和提升实践水平。但在这一议题上，国际上对于如何评价教师绩效表现存在较大争议，是应该通过学生学业成绩来评价还是通过教师同行评价是争议的焦点。不能单独通过学生学业评价来评价教师，是因为影响学生学业成绩的因素很多，如家长支持、课程内容、学习材料、同伴影响、学校与班级因素等。在这方面，韩国把学生学业成绩、教师专业发展、同行评价、课堂氛围和教师态度等都整合在教师评价机制中。而日本注重通过“传帮带”机制来推动年轻教师专业发展，资历深的教师会指导年轻教师，并评价他们的表现。[11]

3.教师激励机制

教师激励机制的目的是解决教师愿意教、乐于教、教得好、留得住的问题。教师激励包括物质激励、专业发展激励、文化激励、心理激励等。对于中小学教师而言，相对的工资待遇和发展通道是影响教师个人去留和教师整体数量的关键因素。相对的工资待遇指教师工资在整体社会不同职业工资中所处的位置。发展通道与中小学教师的职称评定不无关系。联合国教科文组织对亚太地区教师职业发展的研究指出，亚洲多国近些年不断提升教师工资待遇，包括职前教师的奖学金和学费减免待遇，针对从教地区不同和其他因素（如学生学业成绩）制定了有甄别的津贴补助政策，激励政策力度越大，教师发展环境越好。[12]不过联合国教科文组织的研究显示，单独通过提高工资来激励教师的作用是有限的。[13]

（三）促进性别平衡，提升女教师地位

中小学教师中女性教师比例不断增加，男性从教意愿低、男教师占比低几乎是世界性问题，学前教育阶段最为显著。2013年到2017年间，我国小学女教师比例由60.67%上升至67.19%，初中女教师比例由51.7%上升至55.64%，普通高中女教师比例由49.82%上升至53.07%，而学前教育阶段女教师占比长期高达97%，总体呈现出学段越低，女教师比例越大，年均上升幅度越大的趋势。这背后与教师的职业地位、待遇、社会文化等有关，如教师职业社会地位不高、发展受限，文化刻板印象认为教师是女性职业，不符合男性文化特征和角色定位等。[14]就亚太地区而言，大部分国家的女性教师占比较高，不过也有国家由于特殊的国情，呈现出截然不同的情况，如巴基斯坦由于女性社会地位较低，女童受教育机会少，导致中小学教师中大部分是男教师，在越高的学段、数学和科学领域以及学校的管理岗位，女性教师的数量更少。[15]

关于女性教师的领导角色地位，大部分国家的情形显示，相比男性，女性获得学校和教育系统领导者和管理者的机会较小。但也有例外，如蒙古国中小学校和教育系统中，领导岗位上更多的是女性，中小学校长男女比例为45∶55，培训主管男女比例则为23∶77。[16]努力促进中小学教师性别平衡，提升女教师在教育系统中担当管理和领导角色是联合国教科文组织对于教师发展中性别议题的追求目标。

（四）重视信息技术，促进教师质量与公平

联合国教科文组织持续通过教师培训改革来实现信息技术课程的整合，也特别重视在成员国尤其是信息技术发展滞后的国家和地区开展信息技术培训，帮助这些地区教师熟练运用现代信息技术，提升教育教学广度和效度。受培训的教师对这些教育信息化项目表现出高度热情和兴趣，但也存在不少挑战，如培训内容无法完全满足教师需求、硬件设施不完备、学生学习效果不显著等。[17]

21世纪以来，随着信息技术的飞速发展，教育信息化受到诸多国家重视并实现了跨越式发展。教育信息化体现在教学资源、教师培训、课程建设、扶贫助弱等多个方面。自1996年至今，美国连续五次发布了《国家教育技术计划》，持续对基础教育的基础设施、混合与在线教育、信息化教学应用、教师信息技术能力培训等方面进行规划。2013年6月，奥巴马发起了“连接教育”行动计划，每年投入约50亿美元为公立学校购买高速网络设备和移动终端，大部分公立学校配备了首席技术官（CTO），为学校的信息化发展规划和日常信息化管理服务。我国也高度重视教育信息化对教育质量提升及教育公平实现的促进作用。2018年4月教育部公布了《教育信息化2.0行动计划》，指出“人工智能、大数据、区块链等技术迅猛发展，将深刻改变人才需求和教育形态。智能环境不仅改变了教与学的方式，而且已经开始深入影响到教育的理念、文化和生态”。在教师队伍建设方面，我国已经在宁夏回族自治区和北京外国语大学试点人工智能助推教师队伍建设。我国还与联合国教科文组织展开合作，援助非洲国家教师发展。如2013年建立的联合国教科文组织—中国信托基金（UNESCO-China Funds-In-Trust，CFIT），旨在通过信息技术提高撒哈拉以南非洲地区教师培养院校中的教师教育质量。

三、当前我国教师政策的发展主题

（一）补充教师资源，提升教师待遇

保證充足的教师供给，提高教师待遇是当前我国教师政策的基本着力点。这些年我国通过实施乡村教师支持计划、特岗计划、免费（公费）师范生政策等，不断完善教师数量保障的兜底工作，突出了教师政策制定的公平导向，但教师短缺仍然是当前教师工作面临的主要矛盾之一。据2017年的教育统计数据显示，小学教师编制较为宽松，初高中编制较为紧张;学段越高，生师比不达标的省份越多;编外聘用教师现象普遍，某些地区聘用了大量的编外教师。另外，教师待遇问题凸显。一是教师待遇在不少省份和地方低于公务员，例如在年终奖、一次性奖补、养老保险、住房公积金等方面低于公务员甚至缺失，使得教师的整体获得感差。二是教师工资待遇地区差别较大，呈现中部塌陷现象。而在解决教师数量和待遇方面，教师政策的制定与调整需要的是政府部门的沟通与协调，如在编制方面与中央编办及人社部的沟通协调，在待遇保障方面与财政部和地方政府的协同。同时，解决上述难题，未来教师政策出台与调整还需做好与教师群体的沟通以及政策的宣传与倡议工作。

（二）加强教师培养培训

教师发展主要关注教师质量问题，指向教师教育政策。在教师培养培训方面，我国做了不少努力和探索。一是严格控制师范院校改制，二是实施卓越教师培养计划，三是建立了教师国培体系，四是使整体学历和年龄不断优化。[18]但当前中国教师教育尚不能适应教育改革发展的迫切要求，体现为教师培养体系不健全，师范院校积极性下降，综合性高水平大学参与较低;师范生生源质量下滑，不能适应教育对更高素质师资的需求;培养层次与规格较为落后，研究生层次教师的培养亟须加强;教师教育研究与教学保障能力较为薄弱，高校内部教师教育资源需要加强;教师教育模式需要改革，师范生培养质量不高;教师培训体系包括培训机构、培训者队伍、培训课程资源不健全;教师教育质量监测评估体系需要加强。这些都要求未来的教师政策要系统谋划，加强教师培养培训，注重可持续发展。

（三）促进教师流动和管理

教师管理包括TTF提到的教师调配部署、教师标准、教师问责与学校管理。近年来，我国义务教育阶段推进县管、校聘的改革，实施教师、校长交流轮岗，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动;拟推进银龄讲学计划，将退休优秀教师再次纳入学校，服务乡村和基层学校;不断优化和提高教师资格门槛和准入条件，提高教师的学历层次;改革完善教师职称和考核评价制度，要求不简单用升学率、学生考试成绩等评价教师，使教师评价更为科学，更有温度和效度;高度重视师德师风建设，针对虐童事件、校园性骚扰事件、教师学术不端行为等，强化问责制度，在教师考核中实施师德一票否决;突出我国在教师管理方面对教师正面形象和传统价值的维护与重视，在教师“德”与“才”方面，贯彻“德”为先的刚性要求。

致谢：感谢教育部教师工作司原司长王定华教授、综合处宋磊处长与王炳明博士对本文的悉心指导。

（宋佳 张民选，上海师范大学国际与比较教育研究院，上海 200234）

参考文献：

[1] UNESCO. About Teacher[EB/OL]. https：//en.unesco.org/themes/teachers， 2018-05-30.

[2] TTF. International Task Force on Teachers for Education 2030： Strategic Plan 2018-2021[EB/OL]. http：//www.teachersforefa.unesco.org/v2/index.php/en/， 2018-07-06.

[3] UNESCO. Teacher Policy Development Guide[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco. org/images/ 0023/ 002352/ 235272e.pdf，2018-06-29.

[4] UNESCO.UNESCO eAtlas of Teachers[EB/OL]. http：//on.unesco.org/teachers-map， 2018-06-21.

[5] UNESCO. Pupil-teacher Ratio in Primary Education[EB/OL].https：//tellmaps.com/uis/teachers/#！/tellmap/87375 8989，2018-06-25.

[6][7][8] UNESCO. Education for People and Planet： Creating Sustainable Futures for All[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002457/245752e.pdf， 2018-06-14.

[9] UNESCO. Critical Issues for Formulating New Teacher Policies in Latin America and Caribbean： The Current Debate[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/ images/0024/002436/243639e.pdf，2018-06-15.

[10] UNESCO. Transformative Pedagogy for Peace-building： A Guide for Teachers[EB/OL].http：//unesdoc.unesco.org/images/0026/002613/261349e.pdf，2018-07-06.

[11] UNESCO. What Makes a Good Teacher？[EB/OL]. https：//en.unesco.org/ news/what-makes -good-teacher，2018-07-06.

[12][15] [16] UNESCO. Teachers in the Asia-Pacific： Career Progression and Professional Development[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002460/ 246011e.pdf，2018-06-15.

[13] Crehan， Lucy. Exploring the Impact of Career Models on Teacher Motivation[A].UNESCO.50th Anniversary of the 1996 ILO/UNESCO Recommendation concerning the Status of Teachers[C].Paris： UNESCO Publication，2016-10-05.

[14] 陳鹏.教师性别适度平衡为何难以实现[N].光明日报，2018-05-09.

[17] UNESCO. Supporting Teachers with Mobile Technology： Lessons Drawn from UNESCO Projects in Mexico， Nigeria， Pakistan and Senegal[EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0025/002515/ 251511e.pdf，2018-06-24.

[18] 王定华.新时代我国教师队伍建设的形势与任务[J].教育研究，2018（3）：4-11.

（责任编辑：夏豪杰）