从《物权法》角度浅析当前违法建筑消防安全整治观念与管控措施

范俊轶

摘要：目前，我国违法建筑大量存在，在消防安全整治中，违法建筑往往被认为消防隐患较大且给予较大负面宣传，由于管理及历史特定时期的遗留问题，在整治实践中存在着不可回避的问题和矛盾。笔者认为，现行法下，必须改进对违法建筑其非法性及消防安全整治的认知观念，在法律及实践中全方位改进对违法建筑的消防安全管控措施。

关键词：违法建筑； 物权； 消防安全整治； 观念与管控措施

在网络搜索引擎上输入“违法（章）建筑整治”，即可看到来自全国各地乃至中央近十年来整治违法建筑的各类规章制度、各类集中整治行动。粗看即可发现，近十年来对其消防安全整治力度年年加强，各类规章制度层出不穷，但总有整治不完的违法建筑。可见，违法建筑在我国普遍存在，且呈“野火烧不尽，春风吹又生”之势。如此为数众多的违法建筑作为承载着一定价值的“物”，被贴上“非法物”的标签，游离于《物权法》的边缘。违法建筑是否能成为物权客体，在物权客体中处于什么地位，对这些问题的认清，在消防安全整治中對违法建筑及其建造人不至于一棍子打死，既有利于保护违法建筑在当地历史特定时期所承载着的客观价值和建造人对违法建筑存在的部分权利，又可对如何整治违法建筑提供更为明确的法理依据和思路。

1 什么是违法建筑

违法建筑，又称违章建筑，是指未经规划部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物，即违法（章）建筑不享有所有权客体权利，我们这里称其拥有者不为所有人而为建造人，建造人只能基于占有的事实对违法建筑享有部分占有的利益。所谓“违法”指违反了《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》《环境保护法》《消防法》《公路法》《铁路法》《民用航空法》《文物保护法》《防洪法》等法律、法规的禁止性规定，或是未履行法律、法规规定的各类程序。建筑，是定着于土地上下，具有立体结构的，供人居住或使用的建筑物、构筑物、搭建物的通称。

2 违法建筑当前之所以存在的部分原因

2.1 法律法规不健全时期历史遗留问题

这类违法建筑建造时间都较久远，当时的法律法规并未要求房屋建造时须取得规划许可等材料，新的有要求行政许可的法律法规出台后，一些行政部门也未全面组织补办房屋所有权证明等材料，建造人也未有补办意识，或有意识补办其建筑也无法通过新出台的法律法规等，很大一批历史遗留性的违法建筑便应运而生。

2.2 特定历史时期政府默许产生

城市规划不到位，特别是改革开放以后，房屋建筑远远不能满足人们的需求。有的违法建筑甚至还在特定历史条件下增进了公共利益。如上海市高桥镇某娱乐广场建有近1000平方米的违法建筑，这些建筑是20世纪90年代初，在产业工人下岗浪潮的冲击下，为了给下岗工人提供就业机会而建造的，其在解决就业问题、维护一方地区稳定方面发挥了重要的作用。

2.3 群众滥用土地资源 相关部门行政监管不到位

随着社会经济的发展，人们对于土地资源的需求越来越大，在一些城镇的土地规划上，政府不关心、不过问土地使用情况，部分政府自身占用大量的土地资源，甚至还以预留的方式放权将土地给街道村居等使用，群众想要建造房屋十分困难。因此，导致了群众抢地、偷地的状况。土地的违规建造往往是因群众缺乏法律意识滥用土地资源、相关部门行政监管不到位所导致。一些县城或农村的规划考虑不充分，群众对规划的土地面积出现不满，加之城镇开发建设所衍生出对工业或住房建筑面积的需求，城镇农村群众对于原有土地的建筑面积，进行无规划的扩增；有些住房紧张、家庭人口多的家庭，因生活居住空间紧张，私自搭建建构筑物以增加生活使用面积或空间；而有关监管部门又无及时了解土地资源使用情况，监管松懈，或是因为土地资源紧张问题较难解决，解决起来周期较长等多方面的原因，监管部门对滥用土地采用睁一只眼闭一只眼甚至贪污腐化的处理态度。这就导致土地违规建造的问题越来越严重，越来越多的人对于违法建筑的出现听之任之甚至理所当然。

2.4 危害程度轻微，导致“擦边球”执法。

如果说合法物是白色，非法物是黑色，违法建筑基本处在灰色地带，毕竟现实生活有时不可能像法律法规规定的那样非黑即白。违法建筑的实际情况各异、类型复杂，其违法程度不同，侵害公共利益的程度也不同。比如，一幢建筑物因基线测量错误，导致偏出基线0.5米，通不过规划验收，成为违法建筑；一个200多平米无需安装报警喷淋等消防系统且疏散通道出口均正常的小超市，因没有办理过投入营业前的消防安全检查，成为违法场所；这些违法状态对公共利益的损害也微乎其微，可能一些执法部门对此类违法建筑或场所只要建造人按违法面积缴纳罚款并予以一定程度整改就能过关，并未真正执行强制拆除或强制关停措施。柔性执法导致还是有一大批侵害性较小的违法建筑存在。

综上几种原因，笔者认为，违法建筑存在严重侵害公共利益确实为数不少，但仅在所有违法建筑中存在一定比例并非全部。违法建筑并非纯粹的非法物，并非必然对公共利益造成严重的损害，如果仅为了整治部分存在严重消防安全隐患从而侵害公共利益的违法建筑而将所有违法建筑都圈拢在大力整治范畴，并定期要全部整治完成，不免用药过猛，耗费大量人力物力财力，欲速而不达，还造成实践上的矛盾和问题。因此，我们在开展整治和管控工作中，还是应当尊重建造人的合法权益，对不同程度的违法建筑给予区别对待。

3 当前违法建筑在我国法律上所处的物权地位

当前，在我国当前法律法规中，违法建筑不能成为所有权客体，即违法建筑的建造人，不能通过建造房屋的事实行为获得所有权，不能获得房屋产权证，也不能进行买卖、抵押、租赁。违法建筑建造人与违法建筑之间形成的是一种事实上的占有关系，即违法建筑建造人对违法建筑可以享有物权占有上的权益。

3.1 违法建筑是非法物，损害公共利益

我国《物权法》第30条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成立时发生效力。违法建筑的建造过程中，违反了国家有关土地、规划、建设的规定，未通过审批，具有“先天性”的违法性，故理论上违法建筑对公共利益会造成损害，如果赋予其所有权，就对其形成了保护和鼓励，因而违法建筑不能成为所有权客体。

3.2 违法建筑不能登记，不符合物权公式原则

我国《物权法》第9条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。物权公示是物权设立、变更、消灭的要件，由于登记机关不受理违法建筑的登记，使违法建筑缺乏公示条件，在我国实行不动产登记生效的前提下，不能成为所有权客体。

3.3 《物权法》关于“占有”的规定，对违法建筑给予一定的法律保护

我国《物权法》第245条规定：占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权损害赔偿。从我国目前对违法建筑的立法、司法和执法的现状来看，的确是依据《物权法》有关占有的规定，对违法建筑给予了类似于“占有”的保护。

综上所述，对违法建筑而言，作为一个“物”，在《物权法》中被贴上“非法物”的标签，同时又根据“占有”规定给予一定的法律保护。对“占有”的保护，一定是与对“占有”背后的利益联系在一起的。违法建筑是由建造人的动产与劳务结合起来形成的，具有一定的经济价值，建造人有对其进行使用、收益、处分的可能性。按我国现行法，虽说违法建筑不能成为所有权客体，但基于“占有”的理论和违法建筑的财产属性，还是应对建造人对违法建筑拥有的权利和享有的利益进行保护，即违法建筑只能由权力机关在必要时依法拆除，任何人都不得随意拆除或者破坏他人占有的违法建筑。

4 对违法建筑的消防安全管控措施

4.1 制定法律法规在一定程度上赋予违法建筑所有权客体地位

所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是物权中最完全的一种权利。在未被认定为违法建筑且未被剥夺所有权前，违法建筑将受到更完善的保护，在受到侵害时，能够更好地获得司法救济。处分权是财产所有人对其财产在法律规定的范围内最终处理的权利，包括资产的转让、消费、出售、封存处理等方面的权利，是财产所有人的基本权利，在某些情况下也可以使所有权与处分权分离，形成非所有權依法享有处分权。违法建筑客观上利用法律漏洞的处分操作行为一直存在，比如虽然违法扩建部分未被计入产证面积，但买卖双方会通过协商一致提高产证面积的均价从而提高产证整体价格，在事实上对违法扩建部分进行买卖。又比如可以通过永久性转移占有的方式，买卖独立的违法建筑或违法建筑空间。违法建筑事实上的租赁和拆除甚至继承等处分行为也广泛的存在，并一定程度上形成气候，且为司法实践和群众普通观念所接受。为数众多的处分行为并不具合法性，因为违法建筑没有官方记录反而有更大操作空间，对经济秩序及消防安全环境造成影响，形成了巨大的法律漏洞。而通过制定法律法规对违法建筑赋予一定程度的所有权客体地位，就能避免这些利用漏洞的操作，更有助于经济秩序和消防安全环境的稳定。

4.2 全方位改进对违法建筑消防安全管控措施

4.2.1 完善违法建筑的登记制度

对违法建筑进行排摸及登记，在登记中不仅要注明客观存在的非法性及消防安全隐患情况，还要注明其违法的具体原因情况（是否是历史特定时期建造的目的在于增进公共利益、或政府在特定时期的权宜之计、或只是为了钻空子谋取利益等）。完善违法建筑的登记制度有利于消防部门掌握违法建筑产生的宏观和微观状况，从而有针对性地加强违法建筑消防安全管控工作，同时也有利于更好地开展城乡规划。

4.2.2 加强对违法建筑建造人的法律法规及安全管理教育，加快违法建筑合法性推进

消防部门联合住建部门，通过对违法建筑建造人进行法律法规及安全管理教育，使其设法补齐手续，对违法建筑进行必要的整改，配齐配足消防设施器材，消除消防安全隐患，从而尽可能地通过行政审批，使违法建筑达到合法化。

4.2.3 加强对有侵害性违法建筑的行政执法力度

消防及其他有关执法部门应协力共管，加强有关违法建筑存在侵害他人权益或公共利益情形的执法力度，对限期无法改正、严重侵害公共利益的违法建筑予以拆除，并追究负责人或建造人的责任。但是对于侵害性较小或无侵害性违法建筑，还是应当适当给予区别对待，通过沟通协调的方式达到整治及管控目的。

4.2.4 政府有关部门应加强对土地规划及城市建设的科学性和合理性，加强奖惩措施

政府有关部门应合理规划土地的使用，对公用的“预留地”应公开的交给相关有资质有责任心的负责单位及人员监管，为城市合理建造打造一个带头的作用。对于城中的旧房危房改造应科学合理布置，循序渐进，杜绝一刀切一棍子拍死的政策及方针。对于监管表现较好人员给予奖励，对于监管不力乃至贪腐人员，应对其实行有力度的惩罚措施。

4.2.5 大力宣传，加强舆论氛围

可以利用新闻、网络、实地宣传媒介等渠道，对于违章建筑、特别是侵害公共利益较严重的违章建筑整治工作，做到大力宣传，积极营造舆论氛围。消防及各级有关部门将宣传工作深入到社区、农村、工厂企业、学校、医院、工地等地，从源头上杜绝违章建筑的产生，营造全社会共同监管督促的氛围。但是还是要避免宣传中将消防隐患危害大小均一刀切，刻意负面宣传影响扩大化的行为。

4.2.6 完善隐患举报投诉制度

违章建筑的萌芽在不断的增加，执法部门无法第一时间发现和掌握情况，这就需要人 民群众的力量了。日常生活当中，群众往往存在“事不关己”、“多一事不如少一事”的思想，无形中增大了执法部门的监督执法压力。故完善隐患举报投诉制度势在必行。消防及各级执法部门可通过奖励投诉的方式，增强群众举报投诉的积极性、主动性，同时也通过对举报投诉促进隐患整治工作的正面宣传，提高群众对举报投诉工作的理解和支持。

5 结语

法律是非黑即白的制度规定，容不下灰色空间的存在。对于灰色的空间，法律必须给予一种态度，即将其归入白色，还是归入黑色。灰色之所以是灰的，因为其中有白色的成分，既然有白色的成分，法律就首先应当予以保护，然后通过评价其黑色成分的程度，在予以规制。违法建筑的消防安全管控工作在客观现实中就是这种掺杂着黑白的灰色存在，从法制精神的角度说，笔者认为不仅应对其做好必要的整治工作，还应出于对其民事权利的尊重。如果对所有违法建筑都采取“一刀切”的处理方法，显然是不合理的。只有针对不同建筑的具体情况区别对待，采取相应的管控措施，宽严相济，合理实施，才能充分保障建造人的合法利益，创造优良的营商环境及人文环境。

参考文献：

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