环境保护议题：参与北方海航道治理的法律路径

刘美

摘要：在各国难以就北方海航道的法律地位及管辖权达成共识的背景下，目前北方海航道的治理表现为，以《联合国海洋法公约》为基础，以环境保护为核心，以俄罗斯为主导的“半封闭式”治理。基于此，中国应当探索以环境保护为议题参与航道治理，这既契合《联合国海洋法公约》的基本精神，也符合各方利益诉求，更能迎合全球环境治理的需要。现阶段应搁置争议，立足《联合国海洋法公约》，重视环境保护与参与治理的表述自洽，以中俄互动促进多边机制的构建，以软法推动硬法生成，切实维护中国的航行利益。

关键词：《联合国海洋法公约》;北方海航道;环境保护;航道治理;航行利益

中图分类号：D993.5文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2019）02-0060-08

The issue of environmental protection：a legal path to participate in the governance of the Northern Sea Route

LIU Mei

（International Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：At present， it is difficult for the relevant countries to reach a consensus on the issues of legal status and jurisdiction of the Northern Sea Route. The governance of the Northern Sea Route is based on the UNCLOS， the core issue is environmental protection， and Russia plays a dominant role. China should take advantage of environmental protection concerns to participate in the Northern Sea Route governance， which presents the basic spirit of the UNCLOS and the requirement of environmental conservation. Moreover， the countries can have consistent interests. To be specific， we should attach more importance to the suitable expressions of environmental protection to participate in the Northern Sea Route governance under the UNCLOS. We also ought to actively interact with Russia to build up multi-cooperation mechanism， and promote the real formation of the treaty by using soft law. Then our voyage interests can be effectively safeguarded.

Key words：UNCLOS;Northern Sea Route;environment protection;sea route governance;voyage interests

2018年1月26日，《中國的北极政策》白皮书（简称白皮书）发布，提出“尊重北极国家依法对其国家管辖范围内海域行使立法权、执法权和司法权，主张根据《联合国海洋法公约》（简称《公约》）等国际条约和一般国际法管理北极航道，保障各国依法享有的航行自由以及利用北极航道的权利”。进而表达了中国依托北极航道的开发利用，与各国共建“冰上丝绸之路”的美好愿景。[1]与“一带一路”1.0版本相比，新航道具有安全、高效和环保三个显著的战略优势，大大提升中国与世界互联互通的发展效率。[2]然而，中国作为地理上的非北极国家，仅凭利益攸关方和“近北极国家”的表述，尚不足以支撑其参与北极航道治理。尽管在国内制度层面，交通运输部相继发布了《北极航行指南（东北航道）2014》和《北极航行指南（西北航道）2015》，2015年出台的《中华人民共和国国家安全法》又以法律形式再次重申了中国坚持和平探索和利用极地，维护自身利益的立场，但该诉求在国际法维度仍显薄弱，而作为全球性和跨区域性利益实现的规范化制度工具，国际法具有先天优势，是中国参与北极事务的最佳战略选择。[3]因此必须从现有的国际法框架内寻找合适的依据，在法律层面论证自身主张。笔者以北方海航道（Northern Sea Route）①为例，拟从《公约》角度，结合现有的航道治理实践，提出中国参与北极航道治理的具体范式，探明其参与治理的现实路径。

一、北方海航道的现行治理模式

根据2013年生效的《关于北方海航道水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法修正案》，北方海航道是历史上形成的俄罗斯国家运输航道，航道水域毗连俄罗斯北方海岸，包括内水、领海、毗连区和专属经济区。俄罗斯主张其为本国国内航道，并依据《公约》第234条②赋予沿岸国制定和执行非歧视性法律和规章以保护冰封区域海洋环境权利之规定，以保护北极海域环境，防止船源污染为名，制定了更加严格的航行管制制度，其中最为核心且争议最大的就是航行许可。俄罗斯联邦交通部于2013年出台的《北方海航道水域航行规则》要求在北方海航道水域航行的船舶事先取得北方海航道管理局颁发的许可证，对此，有学者认为该规定与国际海洋法所规定的领海与专属经济区的航行制度，以及用于国际航行的海峡过境通行制度相冲突，[4]51这亦是以美国为代表，主张北方海航道为国际航道，应确保其航行自由的部分国家所持有的观点;[5]相反，也有学者主张，基于冰封区域所制定的沿海国特别法律，不能定性为和国际法相冲突，而应视为一种特别的规定。[6]219上述观点实际反映了两重争议，一是北方海航道水域中部分海峡的法律地位，二是《公约》第234条“冰封区域条款”适用的标准。在此争议背景下，目前北方海航道的治理主要表现出以下三个特征。

（一）以《公约》为基本法律依据

2008年，包括俄罗斯在内的北极沿岸五国（俄罗斯、美国、加拿大、丹麦、挪威）签署了《伊卢利萨特宣言》（Ilulissat Declaration），明确以现行海洋法作为解决北极争端的基本范式，而作为北极地区最具影响力的政府间国际组织，北极理事会同样认为，《公约》是北极的基础法律框架，否定了以《南极条约》模式治理北极的思路，在此基础上，北方海航道的治理主要依据《公约》展开。从《公约》来看，除了遵循最基本的便利国际交通原则外，序言中还提及对海洋环境的保护与保全，然而作为《公约》的两项基本精神，二者却存在潜在的冲突，其中就包括对《公约》第234条的解释与适用，而正是该条被俄罗斯奉为其制定国内法并严格管控北方海航道的《公约》依据。

尽管俄罗斯限制北方海航道自由航行的单边立法是否符合《公约》实质要求尚存争议，但至少从《公约》的字面表述来看，沿岸国除了对专属经济区的环境保护享有管辖权外，《公约》第234条还赋予了其在专属经济区的“冰封区域”内，为管控船源污染而进行单边立法的权利，实际上肯定了沿岸国对航道实施特殊管理的权利。正如学者所指出，“俄罗斯对北极航道如果一直以主权为理由进行管控，在美国等国家的反对下，这种依据让人很难信服。现在依据第234条，则找到了国际法的具体依据，成为管控北极航道的强大法理依据。”[4]299当然，这种法理依据并非无懈可击，从《公约》条款的全貌来看，第234条所在的《公约》第十二部分第一节为“一般规定”，其中第194条第4项明确要求“各国采取措施防止、减少或控制海洋环境的污染时，不应对其他国家依照本公约行使其权利并履行其义务所进行的活动有不当的干扰。”该条理应对其后的“冰封区域条款”构成限制，实际上反映出《公约》在维护航行自由和保护海洋环境上作出的平衡。然而，由于上述规定过于笼统，各国不论是强调维护海上航行自由，抑或以保护海洋环境之名行管辖权扩张之实，《公约》都为其留下了足够的解释和适用空间，这是国际条约作为各国妥协产物的天然属性，也是各国支持在《公约》框架下进行航道治理的内在成因。毋庸置疑，在今后的相当长时期内，《公约》仍将是各国主张或实际参与治理北方海航道的基本法律依据。

（二）以环境保护为主要议题

对于北方海航道中海峡的法律地位，各国争议不断，尤其是美俄之间，美国作为海洋强国，基于本国航行的需要，历来强调航行自由，而俄罗斯为避免航道的竞争性或排他性被其他国家攫取，不得不从自身利益出发，试图通过改变航道的公共属性来实现和扩大自己的利益，确保自身安全。[7]833整体来看，一方面，各方在北方海航道的属性这一核心问题上难以达成一致，而另一方面，北极海洋环境问题却日益凸显，对北极海洋环境的治理迫在眉睫，将北极环境治理置于全球治理的背景之下，在现有的国际法体系内解决北极问题的做法已经被各国接受。[8]

作为北极地区最重要的政府间组织，北极理事会在吸纳“北极环境保护战略”的基础上，将其职能范围从北极环境治理延伸到社会和经济领域，在强调环境保护为其核心事务的基础上，积极推进北极地区的可持续发展。在此基础上，北极理事会2004年出台了北极海洋战略计划（Arctic Marine Strategic Plan），开启了关注和参与北极航运治理的进程。另外，北极理事会与国际海事组织（简称IMO）合作，以IMO制定的船舶安全和污染防止公约为基础，出台了《北极海域石油运输指南》《北极冰覆盖水域船舶操作指南》等，同样是围绕航道水域环境保护议题的展开。除此之外，主张依据IMO制定的《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年议定书和6个附则（MARPOL 73/78），在北极地区划定特别敏感区域的观点也持续发酵。[9]可见，无论是北极理事会还是IMO，其参与包括北方海航道在内的北极航道治理的模式，均以环境保护为初衷，围绕着航道水域的环境治理展开。基于现实考虑，该模式并不难理解，以政治性条约构建北极航道的法律秩序费时费力且通过和生效具有不确定性，而在环境保护等“低政治”敏感度领域展开立法具有很强的可操作性和预期性，[10]这是国际组织在北极航道治理上作出的一致判断。同样，作为北方海航道的实际治理主体，俄罗斯国内立法和实践也是以《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”为国际法依据展开，其中尤其重视对《公约》第234条的引证和论述，事实上，俄罗斯通过设置环境保护的议题，借助《公约》实现了北方海航道治理权限的扩张。

（三）以“半封闭式”治理为主要模式

“海洋无论如何不能成为任何人的私有财产，因为自然不仅允许而且强制人们共同使用。”[11]《公约》很大程度上明确了海洋的公共属性，仅在有限的范围内满足了沿岸国适当的主權和管辖权要求，沿岸国基于海洋保护而制定的规则不能妨害基本的通行权利。[12]按照国际法基本原则，国家不能以国内法为理由违反或规避国家应尽的条约义务。北方海航道水域作为海洋水域的一部分，其治理应当适度，不应对航行自由造成过度限制，也不应违反沿岸国根据《公约》应当承担的义务。然而，《公约》第234条“冰封区域条款”作为俄罗斯扩张管辖权的依据，极易被滥用，根本原因在于冰封区域的划定由沿海国自主决定，而非取决于任何国际组织，[13]124这就导致目前北方海航道的治理表现为，在俄罗斯单方主导下，采取“半封闭式”的治理模式。

在过去的很长一段时期内，俄罗斯实际上“包办”了北方海航道治理工作。在航道治理的制度供给方面，俄罗斯通过援引《公约》第234条获得了更大的立法自主权。现行北方海航道管理主要依据2013年生效的《关于北方海航道水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法修正案》及与其配套的《北方海航道水域航行规则》，主要包括：其一，规定北方海航道水域限于俄罗斯专属经济区;其二，北方海航道航行的船舶，由审批制改为许可证制，并明确了具体的许可条件;其三，对强制破冰船服务规则进行了相应修改;其四，规定在船长具备冰区航行经验的前提下，可不接受强制引航等。该法相较于之前的航道管理规定稍显宽松，但仍然延续着以俄罗斯国内法治理航道的“封闭”模式。实践中，由于北方海航道位于俄罗斯的专属经济区内，其他国家和国际组织不可能介入其具体事务，因此难以实际参与治理。

但是随着IMO《极地水域船舶航行安全规则》（简称《极地规则》）出台并生效实施，北方海航道治理在制度层面有了突破性进展，该规则实际上打破了北冰洋沿岸国家基于主权所构成的封闭型管辖模式，一定程度上排除一国单边立法和国际习惯的确立形式。[14]似乎由于《极地规则》对北极航道国家具有拘束力，俄罗斯很难再以北极环境特殊为由坚持其与该规则相冲突的船舶环保立法。[15]121然而，《极地规则》不能排除《公约》第234条授予冰封区域沿岸国的立法权限，而且从沿岸国的立场来看，其更倾向于以《公约》为框架构建航行规则，毫无疑问，《公约》的概括授权对其更有利，留给其施展的空间也更大，更何况事实上俄罗斯长期秉持国内法优先于国际法的理念。因此，可以预见，在今后相当长一段时期内，俄罗斯国内法仍然会在北方海航道治理方面发挥主导作用，即“半封闭式”的治理模式仍将存续。

二、以环境保护为议题参与北方海航道治理的优势

北方海航道治理归根结底是海洋问题，化解各方争议有赖于《公约》，管辖权之争事实上可归结为《公约》解释和适用的争议，其中就包括俄罗斯援引《公约》第234条对北方海航道的治理是否超出该条款授权范围，背离了该条仅为海洋环境保护而给予沿岸国特殊立法权的初衷。应当承认，《公约》第234条为俄罗斯治理航道提供了更加可靠的国际法依据，进而对其他国家在北方海航道的通行造成了极大限制。但与之同时，俄罗斯基于环境保护对北方海航道实施严苛治理的思路，亦可以转换为中国参与治理北方海航道的理论连结点，成为非北极国家突破地理劣势的国际法依据，即围绕《公约》保护海洋环境的基本精神，以环境保护为议题，表述中国利益尤其是航行利益。

（一）符合《公约》的基本精神

正如《公约》序言所说，“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。”海洋问题之所以必须视为一个整体来处理，主要归因于其在地理上互联互通，尤其是海洋环境问题，任何局部的海洋污染都有可能造成一系列连锁反应，对更广阔的水域造成危害。海洋生物的养护、脆弱的海洋生态系统保护以及海洋污染的防控，本质上是多边问题。[16]因此，对于近北极国家而言，基于海洋环境整体性和共同保护主张参与北方海航道的治理，具有《公约》上的理论基础。

其一，《公约》强调海洋环境的保护。基于海洋环境问题具有地理上的跨界性、时间上的跨度性、损害上的累积性和影响上的不可逆转性等特点，[17]《公约》对海洋环境保护给予了高度重视。某种程度上，其“限制、改变和超越”了主权概念，并提出对于资源的主权权利，要服从资源保护、环境保护。[18]以《公约》第234条“冰封区域条款”为例，其制定的初衷是保护北极地区的海洋环境，防止人类活动对该地区脆弱的海洋环境造成污染，尽管该条款仅赋予沿海国制定和执行法律规章的权力，但不可否认，该条款仍然要服从于《公约》序言中所称的整体考虑原则，海洋作为一个互联互通的水域，无论其主权归属如何，至少在海洋环境保护上，其关涉全人类的共同利益。

其二，《公约》强调海洋环境的协同治理。一方面，如同“冰封区域条款”所规定，《公约》赋予了沿岸国治理海洋环境的权力，实际上更是一种义务，要求沿岸国为保护海洋环境采取适当的行动;另一方面，《公约》认为海洋问题是一个整体，事关海洋秩序，也牵涉到各国的切身利益。海域有权属划分，但是海洋环境治理却需要全人类共同应对，各国既有治理本国管辖范围内海域的权力和义务，也应当承担起《公约》项下海洋保护的责任，尤其是在冰封區域水域的治理方面，基于海洋环境污染可能造成的重大且不可逆转之损害，更需要世界各国共同参与，协同应对。实际上，《公约》提供了一个良好的开端，或称之为伞状协议，在此之下，更加详细的国际规则和标准得以制定，[19]由此，尽管《公约》第234条并未给予沿岸国之外的国家参与治理北方海航道的权限，但从海洋环境整体保护的需要上看，在该条款未排除近北极国家参与环境治理的语义下，只要无害于沿岸国的主权行使，近北极国家有权以保护整体海洋环境为契机，参与航道水域保护与治理，该路径可以实现与《公约》表述的自洽。

（二）便于协调各方利益

域外国家欲参与北方海航道的治理，关键取决于相关议题是否符合俄罗斯的利益诉求。首先，俄罗斯作为目前主导航道水域治理的沿岸国，虽然其借海洋环境保护之名来实施治理的具体模式颇受争议，且有过度扩张其管辖权的嫌疑，但毋庸置疑的是，北方海航道的水域环境保护确实关系到俄罗斯的切身利益，其之所以对航行在该航道内的船只实施严格的管控，很大程度上是为了避免船源污染。北极海域不同于其他海域，其封闭性很强，一旦发生漏油等环境事故，首当其冲的就是北极沿岸国家，而由于温度和海域形状的原因，北冰洋的漏油也很难扩散到其他海域。除此之外，航线上潜在的船舶交通压力亦可能带来噪音污染、空气污染、生物入侵等一系列危害人类和环境福祉的问题。[9]所以，只要不涉及相关水域主权和实际管辖权问题，俄罗斯有基于环境保护接纳他国参与北方海航道治理的动力。同时，海洋环境保护是技术和资金密集型的领域，这也驱动俄罗斯对北方海航道的环境治理采取更加开放和包容的姿态，以获得更多支持。

其次，北极域内外矛盾冲突重重，包括北极区域的管辖权界定问题、海底资源划分问题、航道利用问题等，各国利益和政治博弈错综复杂，短时期内还难以达成一致。然而，纯粹的保护环境却是各国一致认可的原则，不管是现有实践还是各国表现出的合作意向，都反映了各国在环境保护上的利益一致，在此类“低政治”领域中达成合作共识并不困难，而且由于不触及域内外国家的核心争议，阻力较小，不至于招致他国的反对。中国欲打开利用北方海航道的窗口，必须从共同利益出发，而环境问题是中国与北极国家之间共同利益的重要方面。[20]因此从环境保护的角度设置议题更容易得到其他各国尤其是北极域内国家的认可，在顾及各方利益的前提下，助力中国参与北方海航道的治理。

最后，从国际关系的角度来看，北方海航道是否属于纯粹的公共物品尚存争议，从俄罗斯的立场来看，很难实现航道的完全公共化，域外国家的介入必然受到其各种限制，但环境治理却毫无疑问属于纯粹的公共物品，域外国家以此为契机参与北极航道的治理，具有合理性和兼容性，能够为其他国家尤其是俄罗斯所理解和接受，也易于协调与域内外国家之间的利益冲突。

（三）有助于融入全球治理话语体系

可持续发展是全球治理的核心议题，其中最为关键的就是保护与发展的协调问题。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》提出：“所有国家的环境政策应该提高，而不应该损及发展中国家现有或将来的发展潜力，也不应该妨碍大家生活条件的改善。各国和各国际组织应该采取适当步骤，以便就应付因实施环境措施所可能引起的国内或国际的经济后果达成协议。”显然，可持续发展意味着不仅要满足当前的需要和机会，而且不破坏生态系统的整体性，不减损其在未来提供需要、机会和生活品质的能力。而面临的困难是，虽然世界的环境需要保护，但事实上所有的国家都致力于发展，我们需要的是一个能够调和发展与环境保护这两方面需要的方案。[21]从北方海航道的实际治理来看，存在的冲突和矛盾本质上表现为发展与保护的协调度不能满足各国需求，就可持续发展的方案还不能达成共识。在此背景下，域外国家实际已经开展了一些具有借鉴意义的实践，例如，欧盟立法规定，其拥有参与北极及相关区域事务的正式权限，尤其是在共同渔业政策下的海洋生物资源养护方面，具有专属管辖权。[22]

随着各国发展水平的不断提高，北极航道环境保护将愈发成为全球治理中一个重要的影响因素。北方海航道治理的核心关涉海洋环境的保护，这并不是某一个沿岸国家的利益所在，而是各国共同关切的事项，属于全球治理的一部分，这种全球治理模式不取决于国家的同意与否，而是以全人类共同的利益为基础，以整体统率部分进行全面治理。国际环境问题实际上打破了传统国际法理论中的纯粹国家利益，彰显了更加一体化的利益诉求。同样以欧盟为例，在应对环境问题方面，其奉行的“有条件的单边主义战略”（contingent unilateralism），实际是强调超出其管辖范围的全球环境保护责任。[23]因此，以环境保护为议题参与北方海航道的治理，不仅符合全球治理中环境治理这一主题，也契合发展的内在需要，能够比较全面地反映当下全球治理的趋势和重点。深度融入全球治理话语体系，在北方海航道的治理上表现为，以环境治理为路径，维护各国对环境和资源的平等利用，其“意味着每个成员都有义务保证其他人不受歧视地获得作为我们共同遗产一部分的资源，他们有义务不侵犯他人使用地球资源并从中受益的权力”，[24]此为公平的全球治理。

三、环境保护视域下参与北方海航道治理的具体路径

北极环境正处在一个深刻变动期，根据联合国气候变化专门委员会的预测，北冰洋海域可能在21世纪中期之前出现9月份无冰状态①。然而，与环境变动形成鲜明对比的是，北极治理目前仍处于国家间协调谈判、规则的拟定和形成的初级演化阶段，[13]138这无疑为中国的参与提供了契机。作为一个地理不利国家，积极参与北极环境保护活动，有助于提升中国国际形象并增强国际话语权，易于将来获得在该地区的制度性权利。[25]因此，在参与北方海航道治理的具体路径设计上，当下的核心是要重视环境保护与航道治理的自洽性，在话语表述上体现对海洋环境的保护和治理，参与治理的主要议题应当围绕环境问题展开，以中俄双边互动带动多边机制成形，从软法治理着手，最终促成有拘束力的条约达成。

（一）中俄双边互动促多边机制形成

北极域内国家历来强调域外国家参与北极事务需要尊重域内各国在这一地区的既有主权和管辖权，一方面各国在北极的相关所属权利还有待明确，而另一方面一些国家在不放弃自身主张的情况下，已经先行与沿岸国合作，尊重其航行规则，以赢得合作机遇。[26]以日本为例，日本北极航道政策推进模式是：重视北极航道相关的法律框架，积极承认与参与构建，甚至率先承认了加拿大、俄罗斯等国国内法，重视与北极各方合作，积极强化自身存在感，其中尤其注意强化与俄罗斯的双边关系。[27]韩国近年来在北方海航道问题上，也与俄罗斯互动频频，积极推动两国在该议题上達成某种利益共通。与此同时，美国宣布退出《巴黎气候变化协定》，日本宣布退出国际捕鲸委员会，各国出于本国利益的考量，似乎越来越固步自封，不愿在涉及本国利益的事项上作出让步，短期内在北极环境和航道问题上似乎很难达成广泛的共识。毋庸置疑，能够尽快就北方海航道的治理达成一致，甚至将其纳入到国际公约治理体系当中，固然是最佳方案，但在十分复杂的社会条件下，坚持表面上的统一毫无意义，一项法律如果不能阐明特定情况或问题中相关利益或价值之间曾存在的差异，难以让人接受①。基于上述，双边协商和互动机制的开展显得紧迫而且必要。

就中俄合作的基础来看，政治层面上，俄罗斯目前已经表现出开放的态度。2018年6月，俄罗斯总统普京访华期间，两国发布的联合声明再次提及，加强中俄北极可持续发展合作，包括开发和利用北方海航道以及生态保护等方面。[28]而自2013年两国举办“北极事务对话”以来，双方已经在多个场合、多份文件中提及北极航道合作开发，并展开了务实合作。俄罗斯方面认为，北方海航道的开发和相关基础设施建设是北极航道合作的重点，这同样是中国关注的事项。当前，中俄关系处于历史最好时期，为双方开展合作奠定了坚实的基础。与此同时，俄罗斯与西方世界渐行渐远，多方面受到以美国为代表的西方国家打压，急需在国际社会寻找可靠的合作伙伴，这为中俄之间开展深度合作提供了契机和推力。因此，以环境保护为议题开展中俄两国间在北方海航道水域的合作具有良好的政治基础，有助于中国抢占参与治理的先机和优势。

具体模式上，中俄以环境治理为议题开展北极航道治理合作的基本路径应当是，在保留双方对航道法律地位和《公约》适用立场的基础上，展开合作，即暂时搁置航道的属性之争，尊重俄罗斯目前对相关水域的管辖权。有学者顾虑，外国船舶接受北极航道法规的管辖和遵守相关航运规章，即间接承认和强化了俄罗斯、加拿大“内水性”海洋主权主张。[15]119-120其实不然，以美国和加拿大两国在北极水域的协议模式为例，即使双方1988年签署的《加拿大—美国北极合作协定》规定，美国破冰船在通过西北航道时应该取得加拿大政府同意，但并不意味着美国对加拿大管辖权的支持，协议第4条明确在相关海域的法律地位问题上，双方立场不受任何实践影响。更何况，即使涉及到领海主权，只要其他国家未表示默认，另一国的领海主张也无法得到历史性强化而实现其向绝对对世权的转变。[29]另外，也有学者主张直接以认可俄罗斯对航道的管辖为交换条件，获取超越俄罗斯国内法的特殊权益。[6]255该主张不失为一种务实的方案，但就利益最大化的角度来看，保留立场仍然是中方的首选，中俄完全可以借鉴美加的合作模式就航道治理尤其是环境治理进行更深入的互动，开展更契合双方利益的具体实践。毫无疑问，从环境治理的效果来看，沿岸国主导下的合作治理往往效率更高，而且沿岸国基于维护本国利益的需要，有更强的合作治理意愿。

具体合作方式包括：第一，环境治理经验分享，尤其要重视发挥“东北—远东”“长江—伏尔加河”等现有地方间合作机制和平台的优势，拓宽双方对话和交流的范围，适当地设置环境治理议题，有意识地将北极地区尤其是北方海航道环境治理问题纳入讨论议程，贡献中国智慧，发出中国声音。第二，航道基础设施共建，中俄两国已经在能源、航空航天、基础设施等重大战略项目上开展了深入有效的合作，双方完全可以发挥该优势，借鉴先前合作的经验，在北方海航道基础设施建设方面进行合作，通过注入中国的技术和资金，一方面分享北方海航道的开发红利，另一方面可争取更大的话语权。第三，海洋环境污染防治的协同应对，北方海航道的开发与管理需要面对的首要污染来自于船舶，双方应当加强在海事管理方面的合作与交流，包括共同商定适合在北方海航道航行的船舶具体标准，船源污染防治的联合演练，航道通航信息的有效沟通等，为中国船舶在北方海航道的通行争取更大的便利和自由。

归根结底，现阶段一味地期望各沿岸国家恪守合作是不现实的，而应当将北极地区的某些低于主权的公共权利让渡给沿岸国家。[7]834一方面，在管控分歧的基础上，加强中俄合作，最大程度从法律层面挖掘中国参与北方海航道治理的新模式。另一方面，应当重视利用中国作为北极理事会观察员国家的身份，通过积极参与对相关决策施加影响，在北极理事会的框架下，充分利用政治、法律多种途径实现自身利益的最大化。[30]上述两方面不可偏废，最终目标是以中俄合作推动北极理事会框架下的合作尽快达成，进而促成域内外各国的行动一致，以多边机制实现各国航行利益与北极环境保护二者之间的实质平衡。

（二）以软法实践促条约生成

如同管理海洋中移动性的鱼群一样，由于海洋始终是流动的，要想对海洋环境进行有效治理，仅通过私有化划分海域是解决不了的，因为实施排他所必需的度量过程的成本太高，因此，必须由有关国家共同合作，采取共同管理或联合管理的途径来解决这些问题。[31]除了在合作主体上可以是两国或多国之外，在合作的制度构建上也是多样的。

就治理效果而言，具有普遍拘束力的国际条约显然优于软法规定，然而应当看到，就当下各国在北极地区存在的争议和治理现状来看，现阶段要实现对北极环境问题的良治，一个僵化的、自上而下的硬法协议还难以达成，但灵活的、自下而上、广泛协商的软法合作机制却并不难构建，后者亦有助于凝聚各方共识。[32]其次，当前北极环境治理的紧迫性，使得软法机制更具有和优势和可行性，能够迅速对相关问题作出回应，避免了硬法的过于机械且容易引起参与协商国家的顾虑。再者，无论是北极治理还是全球的环境治理，都在很大程度上依赖于软法治理，在实践中，软法能避免条约仅适用于批准条约的缔约国以及适用范围、调整事项上的诸多限制，相较于硬法，具有更广泛的适用性。[33]

对于中俄双边层面的合作而言，尤其是在环境治理方面，软法是对条约的有效补充，尤其是在合作初期阶段，完全可以选择先从软法切入，逐步深化至具有法律拘束力的双边条约，保证各阶段、各方面合作的开展有制度可循。同样，在北极理事会的治理层面，软法到条约的路径也表现得极为清晰，在两个环境风险非常高的问题上，条约已经取代了软法的地位，即《关于在北极地区海洋石油污染准备防范与反应的合作条约》和《关于在北极地区航空与海事搜寻与营救的合作条约》，二者分别于2011年和2013年在北极理事会的主导下由北极八国签署，成为了在历史上由北极理事会主导制定并缔结的最早的两项区域性条约，具有重要的历史意义。可见，由软法兴起治理，最终传导到有拘束力的条约普及，是在北极治理中被证明有效的模式。

北方海航道的有效治理有赖于国际合作，其中的环境治理更离不开各国支持。在共进的国际法时期，国际法以人类的共同繁荣为最终的追求目标，它要求各个国家的积极合作，而且国家的利益往往同整个国际社会的利益紧密相依，不可分离，其中最典型的就是在环境保护领域，任何国家利益的最大化都有赖于国际社会的积极合作。[34]对于中国而言，以环境保护为契机参与到北方海航道治理，需要面对挑战，也需要承担更多义务，但从长远来看，合作治理能够分享到的红利远胜于此。

四、结语

北极法律秩序的构建仍然任重道远，目前的混沌状态预示着未来冲突与协调并存将是必然，甚至很长时期内冲突状态会占据主导。与此同时，随着全球变暖，北极航行条件不断改善，各大船公司已经在利用北方海航道上跃跃欲试。近期，全球最大航运公司马士基航运公司旗下3 600TEU集装箱船“Venta Maersk”轮成功穿越北方海航道抵达波罗的海沿岸的圣彼得堡港口，这是中型集装箱船首次穿越北方海航道，除了完成北方海航道试航任务外，此次航行还意在收集北冰洋冰层融化数据，马士基将根据这些数据评估北极航线商业运营的可行性。更早以前，中远集团的“永盛”号散货轮曾于2013年完成了从江苏太仓经由北极航道抵达荷兰鹿特丹的航行，成为第一艘使用北极航道的中国商船。

未来各国必然对北方海航道的治理给予更多的关注。正如白皮书所提及，“北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴，涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益，攸关人类生存与发展的共同命运，具有全球意义和国际影响。”而要想最大程度维护中国在北极地区的航行利益，实现共建“冰上丝绸之路”的美好愿景，必须重视中国在国际法层面的表述和实践，只有以国际法为依据，深度参与航道治理，积极参与和发声才能避免利益边缘化。而在现有的《公约》框架和国家实践下，以环境保护为议题切入北方海航道治理，以中俄双边互动为主导，促进多边合作展开，以软法兴起带动条约普及，无疑是一条捷径，也是维护中国北极地区航行利益的现实可行之方案。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.《中國的北极政策》白皮书（全文）[EB/OL].（2018-01-26）[2019-01-05].http：//www.scio.ov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm.

[2]胡鞍钢，张新，张巍.开发“一带一路一道（北极航道）”建设的战略内涵与构想[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2017，32（3）：18.

[3]白佳玉.中国参与北极事务的国际法战略[J].政法论坛，2017，35（6）：143.

[4]王泽林.北极航道法律地位研究[M].上海：上海交通大学出版社，2014.

[5]The White House.National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive[EB/OL].（2009-01-09）[2019-05-30].https：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2009/01/20090112-3.html.

[6]刘惠荣，董跃.海洋法视角下的北极法律问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2012.

[7]严双伍，李默.北极争端的症结及其解决路径——公共物品的视角[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，62（6）.

[8]刘惠荣，李静.论《联合国海洋法公约》第234条在北极海洋环境保护中的适用[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2010（4）：12.

[9]STEVENSON T C，DAVIES J，HUNTINGTON H P，SHEARD W.An examination of trans—Arctic vessel routing in the central Arctic Ocean[J].Marine Policy，2019（100）：85.

[10]马得懿.海洋航行自由的制度张力与北极航道秩序[J].太平洋学报，2016，24（12）：7.

[11]格劳秀斯.论海洋自由或荷兰参与东印度贸易的权利[M].马忠法，译.上海：上海人民出版社，2005：32.

[12]LINGAN T A.Freedom of navigation in a post—UNCLOS III environment[J].Law & Contemporary Problems，1983，46（2）：111.

[13]陈奕彤.国际环境法视野下的北极环境法律遵守研究[M].北京：中国政法大学出版社，2014.

[14]陈敬根.北极航道“特殊条约规制型海峡模式”的治理与构建[J].政法论丛，2017（4）：88.

[15]郑雷.北极航道沿海国对航行自由问题的处理与启示[J].国际问题研究，2016（6）.

[16]SCHIFFMAN H S.U.S. membership in UNCLOS：what effects for the marine environment[J].ILSA Journal of International & Comparative Law，2005，11（2）：482.

[17]朱建庚.海洋环境保护的国际法[M].北京：中国政法大学出版社，2013：6.

[18]E.M.鲍基斯.海洋管理与联合国[M].孙清，吕春花，孙洪，等译.北京：海洋出版社，1996：19.

[19]BODANSKY D.Protecting the marine environment from vessel-source pollution：UNCLOS III and beyond[J].Ecology Law Quarterly，1991，18（4）：777.

[20]蒋涛.北极航道的法律地位与开发利用的权利义务[M]//胡正良.海大法律评论（2016—2017）.上海：上海社会科学院出版社，2017：466.

[21]入江昭.全球共同体：国际组织在当代世界形成中的角色[M].刘青，颜子龙，李静阁，译.北京：社会科学文献出版社，2009：178.

[22]RINGBOM H.The European Union and Arctic shipping[M]//LIU Neng-ye，KIRK E，HENRIKSEN T.The European Union and the Arctic.Leiden/Boston：Brill Nijhoff，2017：243.

[23]SCOTT J，RAJAMANI L.EU climate change unilateralism[J].The European Journal of International Law，2012，23（2）：469-470.

[24]爱蒂丝·布朗·魏伊丝.公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平[M].汪劲，于放，王鑫海，译.北京：法律出版社，2000：59.

[25]李雪平，方正，刘海燕.北极地区国家在《联合国海洋法公约》下的权利义务及其与地理不利国家之间的关系[J].极地研究，2017，29（2）：283.

[26]白佳玉.北极航道利用的国际法问题探究[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2012（6）：8.

[27]王竞超.日本北极航道开发战略研究：战略动机、决策机制与推进模式[J].世界经济与政治论坛，2017（3）：87-91.

[28]新华网.中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明（全文）[EB/OL].（2018-06-08）[2019-01-05].http：//www.xinhuanet.com/world/2018-06/08/c_1122959198.htm.

[29]SCHWARZENBERGER G.Title to territory：response to a challenge[J].American Journal of International Law，1957，51（2）：311.

[30]韩立新，宋思昆.北极海域的国际法规制及对中国利用北极航线的影响[J].中国海商法研究，2016，27（3）：58.

[31]苏长和.全球公共问题与国际合作：一种制度的分析[M].上海：上海人民出版社，2009：211.

[32]王大鹏.北极问题的软法规制研究[D].大连：大連海事大学，2012：79.

[33]林灿铃.国际环境法的产生与发展[M].北京：人民法院出版社，2006：184-185.

[34]孙法柏.国际环境法基本理论专题研究[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2013：34.