城市化区域管理中行政体制改革的问题与创新研究

陈锦芳

摘 要：目前城市化区域管理行政改革存在权利分配不平衡、体制改革方案指向不明确、部门推广力度不足、政府和市场关系不协调等问题，严重制约了社会的发展和经济的进步。为了解决当前存在的问题，给出了有效的创新方案，首先要对行政区域管理部门进行明确划分，规划出各部门拥有的权利;然后要完善各地区的管理制度，尤其是风景旅游区和开发区;其次要以法制化的角度贯彻管理制度;再次要从总体格局制定行政体制改革方案;最后要提高审核部门的工作力度，完善管理机制。

关键词：城市化区域管理;行政体制改革;管理体制改革;体制改革创新

一、引言

目前我国经济高速发展，城市在管理时加入了更多的行政体制，区域管理就是其中的管理方式之一。随着改革开放，我国在城市进度上发展速度越来越快，但是各种问题也不断出现，环境污染问题、交通拥挤问题和社会秩序混乱问题严重影响着社会的进步[1]。就历史发展和目前的管理现状来看，城镇化发展和经济发展有着密切的关联，政府和社会在其中起着推动作用，如果政府采取了正确的举措，国家和地区就会发展的更好。目前各城镇的管理方式依旧存在很多弊端，一些地区不能严格按照中央下发的规定和准则管理，行政体制改革难以得以深化，对当下存在的问题进行研究，并采取合适的创新方案，本文对于城镇发展有着极为重要的意义[2]。

二、城市化区域管理中行政体制改革的问题

经济发展决定上层建筑，生产力的发展能够都促进社会的进步。我国早在秦汉时期就已经定位出行政区的基本框架，现代政府根据当今的经济体制和客观条件进行改革。经济社会的发展不断改变着社会主义的经济体制，频繁的变更和调整虽然能够促进社会进步，但是也导致越来越多的问题出现[3]。

（一）权利分配不平衡

在体制改革中，各地区和政府的权利分配不平衡。很多县和地区对于财政的把握不够准确，组合方式缺少合理性，各部分应该负责的问题没有明确划分出来，很多设立的体制改革方案不能得以实现[4]。对于同一层次的政府来说，他们之间并没有直接的上下级隶属关系，在权力划分和管理划分中关系并不紧密，各部门之间缺少联系，不能遵循着互惠互利的原则发展，各自为政、各自为战的现象难以杜绝。政府如果不能实现垂直管理，那么社会主义市场经济的正常秩序就会难以保证，各个地区无法向着更加稳定健康的方向发展[5]。当下的很多城镇都没有建立垂直管理部门，即使建立了对各个县和市的经济支持也不够强，垂直部门和所在地缺少密切的联系[6]。

（二）体制改革方案指向不明确

体制改革方案缺少明确的指向，很多地区采用相同的方案进行管理，不能考虑到自身的实际情况。在不同地区中，经济状况不同，所处状态也不同，例如南方地区环境潮湿，北方地区环境干燥，如果采用治理南方地区的技术手段治理北方，必然会取得很差的效果，生产问题也会引出经济冲突问题[7]。我国的城市数量很多，制定市区的管理体制不够具体，不能从实际出发，一些体制适合城市，却不适合城市的乡镇。机关部门缺少明确的职责划分，设立多个管理层次导致办事效率低。

（三）部门推广力度不足

各部门对深化行政体制改革推动力度不够，地方部门难以将员工的职能转化成基础技能，大肆安排各种员工而不加以精简，随着管理时间的增长，员工越来越多，管理问题越来越严重[8]。城市各部门对内部和外界的边界定义不明确，缺少科学化管理。社会主义市场经济发展容易出现错位、缺位和越位问题。

（四）政府和市场关系不协调

行政体制改革时不能协调政府和市场之间的关系，难以从宏观问题上考虑和调控，培养出有效的市场，规范安排过少，导致监管不严。在进行城市化区域管理中行政改革时，对企业与企业之间的关系缺少顾虑，自主权和经营权分割得不够明显，企业如果不能實现自主经营和自主盈亏，则很难为国有资产提供保障[9]。

三、城市化区域管理中行政体制改革创新

如果采取城市化区域管理进行行政改革，上述问题就会不断出现，难以从根本上解决实际问题。因此必须要采取创新措施，调整政策，加强实践的力度，为城市发展创造更有利的发展环境[10]。本文从整体和局部两个角度设计了行政体制改革的创新方案，首先规划各部门权利，然后明确管理方针，最后指出了落实的注意事项。具体创新方案有如下几点：

（一）划分行政区域管理部门

为城市建立新的户籍制度改革政策，将城市各区域人员的户籍登记，记录在册，明确划分出各区域的管理部门[11]。随着新形势的变化，城市化区域管理中的行政改革更应该上升到战略角度，从宏观和微观上进行整改。任何的行政问题和经济问题都不是单一的问题，区域划分是管理各种问题的重要手段，各部门要从政治体制和行政管理两方面开展改革活动。中央对于行政区域划分给予了高度重视，认为这是一门重大的社会性课题。在进行行政区域划分时，要考虑政治问题、经济问题、社会问题、地理问题和历史问题，从不同的角度加强战略的实施，正确看待历史问题和现有问题，协调生产力和经济的关系，寻找各区域的发展方向[12]。

对于任何一个行政区域来说，划分之前都要明确划分的层次和幅度，将这些因素作为行政区体系划分的基本框架，解决管理层次不明确、管理力度不足的问题。早在夏朝我国就有了行政区域划分的政治理念，经过几千年的文化洗礼，划分脉络变得更加清晰，春秋战国时期之后，中国有了郡县制，到了秦朝更是大力推广，中国的行政区域划分基本框架变得更加清晰[13]。目前我国的管理层次可以划分为四个层次，从中央下发的命令很难在地方得以贯彻落实，中间环节越多，产生的问题就越多，上下的关系协调就越困难，管理时需要花费的成本也很低。很多部门的工作人员不能在其职某其位，消极怠工，导致工作效率低，官场风气不好。而政府想要整治就要调查大量人员，涉及范围太广，管制困难十分大大，如果长时间以这种方式划分区域，管理城镇各区域，很难根除管理不足这一问题[14]。

科学划分行政区域管理部门是最佳的解决办法，也是核心解决方案。各部门要剔除多级制的管理方法，而用层级制的管理方法，将能够干实事的人留下，将那些抱着做一天和尚撞一天钟的人开除，最终使各部门的人员精简，人员编制降低[15]。同时，政府的管理成本和财政花费都会有所减少，需要承担的负担也变少了。市区管理层次划分是行政区域划分需要重点解决的问题，很多市区都存在管理规模过大、管理人员过多的现象，因此要缩小市区规模，扩大乡镇规模。目前一些试点地区已经成功解决这些问题，可以为其它地区政策的改革提供宝贵的经验，让实现行政区工作进展的更加容易。

城市化进程发展越来越快，大量的农村人口转移到城市，农民不断减少，市民不断增多，所以划分行政区域时要考虑当地实际需要，明确城市的发展进程[16]。城市地区在社会结构和生活方式中与农村有很大的不同，人口较为集中，居民有着频繁的交流，职业复杂繁多。因此可以考虑在当地增加一些城镇，并将完善的城镇体系安放到市区内，使市区和各县能有着协调的机制，使市区在管理层次和规模布局上更加合理。

划分行政部门时要注意为行政区所起的名字是否合理，很多地方对于市的理解不够透彻。省级市、直辖市、地级市和县级市都可以称之为市，而自治区、开发区、旅游区等都可以称为区，这些市和区虽然称呼相同，但是有着完全不同的性质，在管理模式上也要有所区分，如果采用管理省级市的方式来管理县级市，那么交通、通讯和人们生活都会受到影响，所以划分区域时一定要注意所起的名字，要规范行政区域名称。

行政区域划分一直都是一个敏感的政治问题，一个小小的变动就会牵涉到方方面面的利益，无论是干部还是群众都会受到影响，所以不能轻易实行某个方案，在大规模实行该方案之前，一定要设置试点，确定方案能够在试点稳定实施后，才能够逐步推进，在实际生活中一定要慎之又慎[17]。

（二）为风景旅游区和开发区制定完备的管理制度

除了要明确乡镇和城市的管理体制之外，还要制定开发区和风景旅游区的管理体制，设置有效的管理体制机构。我国拥有着广袤的地理面积，名胜风景区更是数不胜数，目前被开发的风景区和旅游度假区就已经达到上千个，隶属于国家级保护区和省级风景区的景点达到几百个。这些区域与开发区和风景旅游区为国家带来了大量的经济利益，但是地区结构和城市、乡镇有着很大的不同，所以在管理时也要制定出新的方案[18]。目前我国还没有制定出一套完善的管理体制，能够专门针对开发区和风景区，导致开发区和风景区法制和管理难以平衡的问题日益突出。为了解决此问题，社会学家有责任也有义务对风景区和旅游区的内在结构进行深入研究，制定出一套完备的管理制度，积极探索出一套有效的解决方案。

（三）贯彻法治化管理制度

行政区域体质改革是一门艰巨的任务，这项任务与其他任务不同，是一项需要国家权力机构和政府机构共同完成的任务。改革结果影响着数以百万的人，因此必须贯彻法治化管理制度，不能盲目和随意地进行改革，提高法律在管理中所占的比重，让管理制度真正能够做到有法可依、有理可查[19]。

现在很多城市区域虽然有明确的法律法规，但是这些法律法规往往都是根据计划经济体制制定而成的，在实际生活中会有很多问题，而且十分不健全，对于普通老百姓来讲，其中的一些法律法规并不合理，设定的标准也不够科学。一些审核部门依旧墨守成规不懂创新，不顾新形势的发展，而一味地遵照传统形式来制定相关规则，导致社会经济矛盾越来越突出，人民越来越不满。因此一定要改变传统想法，实地调查当地发展趋势，根据人民的需要制定管理体制，完善法律法规，使管理时能够完全做到有法可依、有理可寻。同时执法部门和监督部门也要加强对于制定机构的监管工作，确保制定的法规是符合当地经济发展的法律法规。各区域制定的管理方案还要定期改进和修正，不断完善。

（四）从总体格局制定行政区域改革方案

由于一些地方部门对于行政区域体制改革不加以重视，所以很多改革方案都極为随意，一些区域甚至被多次划分，缺少规划。每一次的划分和改革都是针对当时的某个地区进行的，不能从整体上划分上各个区域，宏观指导方案也不够明确。行政体制改革并非一项简单的工程，指导和改进都要从全局考虑，深入开展调查，制定改革方案，只有这样才能促进经济的发展，提高管理效率。从总体格局制定行政区域改革方案，然后采取分层次、分阶段的方式实行，不断审批和划分，加强方案落实的统筹性和科学性，确保社会能稳定发展。

无论是行政体制的规划、制定还是改革，都不能只从片面考虑，必须要以战略的目光，从全局进行把控。如果只从某一个地区进行考虑，制定发展方案，那么其它地区就会被忽略，经济发展不平衡现象就会出现。相关部门只能加大投资，走更多的弯路。所以规划的蓝图要精心设定，对于质量要有严格的把关，政府从综合角度治理，提高城乡的管理职能[20]。

（五）提高审核部门的工作力度

行政区域变更一直都是社会性问题，无论是政府领导还是普通百姓都十分重视，近年来，撤县设区问题越来越多，而且还以不断增长的趋势发展。撤县设区是一种好的发展手段，可以使各地区管理部门与政府部门的联系更加紧密，市区部门配置资源也变得更加容易，城市和郊区不再独立发展，而能够彼此协调，共同进步。但是撤县设区也存在一定的弊端，当地部门在归属到市区后，不具备独立创造的能力，大部门决定都是听从城乡。无论是县改革和市改革都要从整体调整入手，以促进经济发展、提高人民群众生活质量、改善环境为目的，审核部门一定要加强监管力度，对于每一个决策都要重点把关，不能因为一个决策或改革方案在某个地区起到一定的效果，就照搬模仿。审核部门要充分考虑各地区的实际情况，制定改革方案，避免盲目扩大。

目前很多审核部门遵照的审核标准还是多年前制定的标准，这些标准不仅项目单一，而且涵盖的面积很少，在经济指标上更是没有明确指向，即使审核过关，经济发展速度也不能得到快速提高。政府部门有必要将目前各地区的审批方案暂停，制定新的审批方案，下发新的通知，对各乡镇的发展情况进行总结，从长远的角度制定合理的行政体制改革方案，严格控制每个地区调整方案的实施，促进小城镇向更经济、更环保、更优异的层次发展。

審核部门的行政机制是检验各个方案合理性的关键机制，因此不仅要加以创新，更要加以完善。建立行政机制时，要提倡民主、科学、合理、完善。目前很多部门的行政机制是完全保密的，百姓无法了解其运行过程，各部门可以将行政机制的运行过程进行公开，让审核变得开放有序，人民对于政府部门的信任度和好感度就会有所提高。

四、结语

我国是发展中国家，城市是国家的重要组成部分，只有严格把控好每个城市的行政体制，才能保证国家经济不断进步，社会不断发展。近年来，各地区虽然在不断进行行政体制改革，但是各种问题也层出不穷，尤其是权力分配不平衡、指向不明确等问题尤为突出，严重制约了经济发展和社会进步。本文从全局的角度进行研究，分析了当前城市化区域管理行政体制改革存在的问题，并给出了一定的解决方案，对于未来城镇管理有一定的指导意义。本文提出的方案缺少实践，可能出现一些未知问题，需要日后进一步深入探讨和研究。

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