新型城镇中老旧社区的治安问题及其对策研究

李磐 孙静

摘 要：随着市场经济的快速发展，以湖州市织里镇为代表的新型城镇迅速崛起。在城镇发展过程中，城镇中心区域转移形成了新老城区的二元结构。由于分布在老城区的老旧社区治安基础设施薄弱，房价偏低，外来人口聚集，管理难度大，社区发案率较高，是治安工作的重点和难点，现以浙江省湖州市织里镇为例，分析老旧社区存在的突出治安问题及其原因，研究探索针对一系列治安问题的对策。

关键词：湖州市织里镇;老旧社区;治安问题;对策

老旧社区是指以城镇旧城区中的传统街坊为主的社区，是城市不斷经历历史的发展一步一步所形成的现存环境[1]。其作为城镇老城区的重要组成部分，基础设施陈旧，人口状况复杂，社会管理不到位，这使得原有的社会治安综合治理模式受到挑战。同时老旧社区见警率不高和社区居民安全防范意识和合作意识薄弱，这就使得老旧社区社会治安防控较为脆弱，社会治安问题的突出也就不可避免。因此要加大治安基础设施的建设力度，加强治安防控，激励社区居民参与警务活动，共同寻求解决社区治安隐患的途径，最大限度地预防、控制犯罪、促进警民合作维护社区治安，提高社区生活质量。

一、织里镇老旧社区的概况

织里镇位于浙江省北部，毗邻上海、杭州，交通便利，凭借其童装产业这一特色优势，成为改革开放后迅速发展起来的新型城镇，被称为“中国童装城”。其镇区被贯穿其中的吴兴大道分割为南北两个区域，当地人常称为“织南”和“织北”。其中“织北”辖区东接织里镇漾西、轧村片，南至吴兴大道，北临高新园区，西接八里店镇，辖区总面积1856平方公里。织里镇老旧社区主要分布在“织北”辖区内，其主要是20世纪80、90年代兴建的居住功能比较单一的房屋建筑物群，并且社区街道狭窄、环境混乱，老旧社区居住人员主要分为两种情况：一是以老年人为主的人群，他们祖祖辈辈都居住在这里，其他家庭成员都前往外地务工或居住在新城区。这些老年人大多留恋自家的老宅子，不想搬离这个地方。二是外地来此务工的人员，截止2017年12月20日，全镇外来人口登记数40.5万、在册数26.15万，与去年同期相比，2016年登记数22.1万、在册数20.39万，分别增加了83.2%和28，2%。这些人大多数以体力劳动为主，生活质量一般。并且由于老旧社区出租屋、小院居多，最主要一点是这里距离做工地点较近，交通方便，房价低廉，生活成本低，于是这里聚集了大量的外来人口。

二、织里镇老旧社区存在的主要治安问题

（一）外来人口管理难度大

一是外来人口流入流出集中。全镇在册数外来人口中有24万多集中在区域内的童装户内务工（占比90.6%），而这一产业的产销特点是春秋为旺季、夏天和春节前后为淡季，这一季节性特征导致了外来人口在同一时间的集中流入和流出，造成社区外来人口信息采集、运用困难;二是居住与务工点流动频繁。由于童装产业竞争激烈，而用工需求与报酬信息传播快导致致外来务工人员“跳糟”流动频繁，落实劳动合同签订、“以房管人”等措施难度较大;三是人员素质总体偏低。除少数品牌童装企业外，绝大多数童装生产经营户属于技术含量低的劳动密集型产业，人员从业门槛低，大多数外来人口受教育程度低，95%为初中及以下文化程度，且67%以上外来人员为80、90后青少年，思想行为活跃，极易发生影响社会管理秩序的治安刑事案件;四是保障诉求增加。近年来，相当部分的外来务工人员从“候鸟式单飞”向“举家携亲抱团”的转变，促使对生活环境、生产条件、劳动保障、子女就学、卫生服务等利益诉求不断增加，对优化公共服务等方面都提出了更高的要求;五是地缘亲缘特征明显。织里童装产业历经二十多年的发展，从小散到形成市场，外来人员从少量到集聚，地缘、亲缘的关系特征很明显，现镇区以省或市组建的商会约有十五个。如安徽安庆市就有6.5万人之多，流入地高度集中，极易形成相对闭环的群体，只是把织里当作务工、赚钱之地，亲情难以融入本地文化，从而导致外来人口与本地人之间存在隔阂，绝大多数外来人口难以融入到城镇的各种文化娱乐生活当中去，产生强烈的心理落差，一旦接受到社会的不良风气，极易走上违法犯罪的道路。

（二）盗窃案件频发

据统计近九成的盗窃犯罪嫌疑人在进入居民家中实施盗窃时都去选择那些完全没有防范设施的住宅。老旧社区没有统一的社区物业管理部门，大部分安全防护设施由于缺乏维修和改造早已老化损坏。外来务工人员来到织里镇老旧社区租房通常都抱有侥幸心理并且不想花费太多的资金去修复、安装防盗门窗，这也就给犯罪分子提供了可乘之机;由于外来人口较多，织里镇老旧社区的住户大多以外来租户为主，租户时常变动工作岗位，导致其在同一社区居住时间不固定，搬家频繁，这就使得原本熟悉、稳固的邻里关系变得越来越陌生，当盗窃案件发生时，可能旁边邻居注意到了也不愿去多管闲事。与此同时，白天工作期间，这些外来务工人员的住所基本都是人去楼空，犯罪分子也正是抓住这一时空特点多选择在白天实施入室盗窃。另一方面，由于织里镇的道路相比较而言较为狭窄，街道纵横交错，同时织里镇人口密度大，店铺多，这使得在上下班时间段，织里镇的交通状况混乱不堪，堵车现象十分严重，因此人们出行大多选择比较快捷的交通工具，比如自行车，电动自行车。但是老旧社区占地有严格限制，没有停车的位置，更缺乏专人看管，因此人们下班回来随意停放在楼下的自行车，电动自行车以及电动车电瓶被盗的案件发案率较高，治安状况逐渐恶化。

（三）色情服务呈迅速蔓延之势

织里镇顾名思义以手工业，服装加工业著称，即主要以劳动密集型产业为主。因此劳动务工人员较多，且基本多为男性。上文提到因为老旧社区房租价格较低，能够节省不少薪资，造成了外来务工人员聚居在老旧社区的出租房里。由于织里镇老旧社区老旧社区的街道婉转狭窄，胡同弄堂较多，很多地方都是监控的死角，这就为卖淫嫖娼活动提供实施条件。笔者对织里镇老旧社区进行了走访调查，发现很多老旧社区中存在浴室、发廊、按摩店等场所，这些场所门厅的沙发上大都坐着一两位女性，同时也是打着洗澡与按摩的名义来从事卖淫嫖娼活动。笔者以人民路，园东弄以及潘家弄的多处出租屋，住宅为调查地点，对其中大约50名租客进行采访调查，据统计大约超过八成的租客在上下班的过程会途径这些场所，并且有大约不到一成的租客经常成为他们揽客招嫖的对象，这些受访者基本以外来务工者为主。同时很多卖淫窝点集中在公园路，该路属于闹市区，来来往往的人数较多，并且织里中小学就在附近，在这些地方揽客招嫖，严重影响中小学生的身心健康，干扰附近居民的日常生活起居。

（四）物业管理责任缺失

织里镇上的物业公司由于得不到镇政府的支持，大多不愿接手和参与老旧社区的物业管理。这也就将保障社区治安的责任全部推给基层公安机关，然而基层派出所也时常会出现警力不足，协调不力的情况，这就给老旧社区造成严重的治安隐患。此外织里镇老旧社区的老旧楼群其中大部分是我国改革开放之初兴建的一批建筑，这些建筑基本都在四到五层左右。这些建筑的建造者在建造楼房时并没有将犯罪预防的因素考虑其中，如最早兴建的高层建筑楼道弯道过多而且视野不够开阔，并且楼梯间、单元门都处于开放状态，没有安装门禁设施，更没有配备物业保安看管，任何人都可以随意进出，并且老旧社区的物业管理处于空白状态，缺乏日常维护管理，社区居住环境恶化，到处是脏乱差，这样的社区环境极易成为犯罪分子作案的首选地点。老旧社区公共配套设施投入欠账，消防设施配置不齐全，安装不够规范，消防拴和消防管道破旧老化，消防水源缺乏，并且老房老宅多，人口密度大，街巷狭窄并且纵横交错，不少街道消防车辆难以通行，[2]极易引发火灾事故。

三、织里镇老旧社区主要治安问题的原因分析

（一）外来人口管理难度大的主要原因

对外来人口的登记工作不到位。派出所警务平台模块系统的使用，从工作的角度看，给公安机关办案、查控提供了较大的方便，但在外来人口登记管理过程中与外来人口信息采集系统还存在不兼容、相关数据难匹配的问题，给登记率和信息准确率难以达到规定标准;专门负责人口登记的外包单位（含少数协辅警）素质参杂不齐、业务技能不熟的问题还时有存在。尤其是外包单位招人难，队伍不稳定的问题还比较明显，经了解2017年上半年以来“织北”辖区二个外包单位共有35人离职（其中剑盾保安公司20人、众邦保安公司15人）。专职协管员入职离职频繁，对责任片区的外来人口登记管理造成一定的影响。另外部分规上企业，因自身企业发展的需要，将多余的厂房出租给外来人口进行童装加工，因这部分人不是企业内部人员，企业不会将这些人自主登记在该企业内，如果企业管理人员责任心不强，不将这些情况告诉辖区派出所或外包单位，易导致这些厂中厂内外来人口出现真空登记不到的问题。

针对外来人口的公共服务滞后。外来人口的管理并不仅仅是治安管理问题，外来人口在劳动、教育、医疗等公共服务上应当与当地居民享有同等的权利，这些问题处理不好，最直接的结果就可能是治安管理问题[3]。外来人口对医疗、计生、教育、公共服务等方面的需求日益增加，而国家和政府在为外来人口提供服务方面并没有具体的规定，相关部门也不能完全保证外来人口与本地人享有同等的权利和待遇，这样就极易在外来人口的群體中形成心理落差，加之外来人口普遍文化水平较低，道德素质和法律观念存在局限性，外来人口管理工作就很难顺利进行，更有可能成为治安管理的隐患。

（二）盗窃案件频发的主要原因

上文提到老旧社区的住房和安全防护设施相对陈旧，经历几十年的风吹日晒，老化严重，安全性较差，并且不易进行大规模改造。社区安防措施大部分仅仅局限于安装防盗门窗，社区居民和有关部门对于如何加固防盗设施，堵塞安全漏洞缺乏专业知识且没有进行深入研究和思考。基础设施建设不到位，很多地段没有路灯，没有视频监控，出现治安管理“死角”，形成社区治安盲区[4]。此外，由于历史原因和现代化改造未能及时跟进，织里镇老旧社区的“三防”（人防，物防，技防）都没有完善到位。人员出入自由，基本处于无人管理状态。

居民或租户安全防范意识不强。在织里镇老旧社区很多老年人是不法分子侵害的主要对象。究其原因，主要是许多老年人因年龄、身体等原因自我保护意识差，并且子女大多在外工作回家时间较少，部分老年人退休赋闲，经济条件较好，不法分子大多会选择这样的住户实施盗窃活动。另外部分社区居民治安意识缺乏，将自己的贵重物品随意摆放，房门大多只用简单的挂锁，有的居民在短暂离开住所时只是将钥匙放在门框上面或者甚至只是虚掩房门，这都给了小偷得手的机会。

邻里关系松散也是织里镇老旧社区盗窃案件高发的重要原因。外来人口的大量涌入打破了老旧社区多少年固定不变的居住模式和邻里关系，邻里之间关系冷漠，社区凝聚力不强，并且由于这些外来人口各自的所在工作岗位不同，工作时间和作息时间差异明显，有的邻居由于工作岗位不同，工作时间存在差异，导致邻里之间甚至好几月都没有见过面，这为犯罪分子实施犯罪活动提供了契机，他们正是利用在新环境下，租户之间相互之间缺乏交流往来彼此陌生，同时又只顾自身利益不愿多管闲事的心理，进行盗窃犯罪活动。

（三）卖淫嫖娼活动猖獗的主要原因

与城镇新兴建的社区相比，老旧社区的居民住宅，出租屋等具有天然的隐蔽性，这是其违法犯罪活动高发的重要原因。织里镇老旧社区的老式居民住宅作为人们居住、休憩的私人空间，具有稳定、安全、私密等特点，而且街巷较为狭窄，纵横交错[5]。有些巷子和弄堂很深具有并多个出口，出租屋排布的十分紧密，与外界的隔离程度较高。在这些出租屋内进行违法犯罪活动，如果没有惊扰到邻居是很难被发现的。正因为这些老旧社区的居民住宅具有隐蔽性强的这特点，使得犯罪嫌疑人经常选择在居民住宅中实施卖淫嫖娼等违法犯罪活动。

在织里镇快速发展的过程中，大量劳动力不停的向镇区转移，虽然弥补了镇区本身劳动力不足的短板，带动了织里镇的建设和发展。但由于镇区内的工作岗位数量固定，劳动力面临着更加剧烈的竞争压力，况且涌入镇区的外来务工人员大部分文化水平不高且没有一技之长。这就导致织里镇依旧存在很多固定无业人员。由于这些人没有固定收入，一部分群体开始把目光投向非法行为。其中文化水平、技能水平较低的“打工妹”开始寻求另类的生活和工作方式，参与到色情服务这一行业中[6]，利用老旧社区房价较低，隐蔽性好的天然优势从事卖淫等违法犯罪活动。

四、针对新型城镇老旧社区治安问题的对策

（一）完善外来人口的管理和服务

1. 创新外来人口管理模式。深入落实国务院《居住证暂行条例》，聘请精干高效的治安协管人员对外来人口进行经常性的登记，积极协助公安部门办证验证，同时全面建立健全外来人口登记制度，实行以居住地为主逐渐取代以户籍所在地为主的登记制度，进而如实地反映出外来人口的居住状况和城市化水平。从而有助于人口信息统计和动态管理，可以有效地避免因“人户分离”而产生的外来人口信息统计误差过大的现象。结合老旧社区的实际情况，可实行以人为主和人户兼顾的人口信息动态管理方法，建立人户兼顾的外来人口信息管理档案。同时，通过人口信息管理网络系统加强公民身份证制度管理，建立以人口为中心的公民身份证号码查询信息系统，以身份证号码作为获取公民人口信息的唯一身份识别码，成为依法获取个人基本信息的唯代码和凭证，使外来人口信息被公安机关及时掌握。外来人口市场化承包的运作要采取“政府出资、市场运作、公安监管”的运作思路，党委政府统筹谋划，找准工作重心，发挥承包企业的作用，增强管理实效。并针对外包工作的各成员单位，制定了责任分工机制、畅通信息流转机制、考核激励机制、督导检查机制等。同时进一步落实老旧社区房屋租赁双方的治安责任，加强房屋租赁管理，敦促户主承担起应有的登记责任和义务。

2. 利用“社区管理理论”对外来人口进行管理。社区管理的精神是把外来人口从精神到行为完全吸纳为本地社区的成员并使其接受社区的管理规范和生活准则对社区产生认同感。这种管理模式可以把社区容纳机制落实到具体的日常生活中，消除社区发展的隐患，预防社会问题的产生[7]。因此要以改善外来人口在社区中的生存环境为出发点，从精神到物质方面解决外来人口在老旧社区生活发展所面臨的问题，消除滋生的治安问题环境，而并非是对外来人口的直接限制。进一步强调政府在管理当中的服务职能，还可在外来人口聚居的老旧社区中建立外来人口自己的党、团、工会等组织，充分发挥其权威作用，强化服务职能，鼓励并帮助外来人口在同一社区能够长期固定居住，从而也使党委政府与外来人口之间保持密切的联系，保证外来人口的诉求渠道畅通。

3. 服务为主，管理为辅。树立“以服务促管理”的思想观念，保护和尊重老旧社区外来人口的合法权益。首先要使外来人口与当地居民享受同等的医疗服务待遇，同时让广大的外来人口的子女公平享受优质教育资源，在公办学校中实行“积分入学”，在镇小学、中学每年都保留一定的名额，通过实施积分入学办法，用于解决织里镇外来人口的子女入学问题，从而增加了外来人口的归属感，逐步形成“经济繁荣共创，发展空间共存，社会责任共担”的良好氛围。最后还要通过开展教育和宣传等多种形式，提高他们的法律素质和安全防范意识，积极地引导外来人口融入当地的文化生活。

（二）建立治安宣传教育体系

1. 大力开展老旧社区治安宣传教育。向社区居民普及安全防范知识，开展治安防范教育活动，是加强老旧社区治安管理的有效手段。一是有关部门可以采取丰富多样的教育形式如电视、广播、社区报、治安宣传栏等等，对老旧社区居民进行自身安全防范教育和法制教育。提示居民对进入社区区和楼门的陌生人进行询问，发现可疑事件和可疑人员要立即报告社区民警或拨打110报警电话，不给犯罪嫌疑人留下任何作案机会[8]。二是有针对性地强化对老人或儿童等弱势群体的关注，专门加强对弱势群体的安防教育，使他们学会或懂得安全防范，能够做到在遇到问题时第一时间发出求救信号。

2. 培养社区居民的合作意识。社区民警要努力激发社区民众对“邻里守望”的兴趣和热情，社区和民警可以联合组织丰富多彩的社区集体活动，如举办警民联欢会、预防犯罪展览和各种专题讲习班以提供居民关于邻里守望的相关知识等，加强邻里之间的互帮互助，增进民警与居民之间及社区居民之间的相互沟通和了解，增进社区的凝聚力，进而形成特有的社区意识，从而更有力地打击和预防社区内的犯罪现象。

（三）切实加大基础设施的建设力度

1. 从环境预防角度加大资金投入。现代犯罪学家认为，空间、环境预防是预防违法犯罪的一项重要措施。因此从预防犯罪的角度出发并且结合织北老旧社区的建设状况，及时发现安全隐患，因症施策。一是针对老旧社区建筑物自身结构存在的缺陷采取补救措施，如加固住户门窗、提升院墙的高度，并且建议住户购置保险柜、安装自动报警装置等，从而使得住宅符合治安防范要求;二是对老旧社区的道路进行规范化的安全设计，具体包括完善路灯，充分发挥“一盏路灯就是一个警察”的作用;在重点场所、路口以及较为狭窄的巷子增加视频监控设施，随时监控，清除监控系统的死角和盲区;三是把老旧社区内部建筑垃圾堆放点和杂草丛生的死角进行改造并逐一清除，同时在老旧社区的入口处设置一些供人们休息消遣的长条椅、健身娱乐设施等。犯罪在实施违法犯罪行为的违法性和不正当性使其产生心理压力，害怕犯罪行为被看到、犯罪被发现是犯罪分子的普遍心理。利用这一点，将长条椅、健身娱乐设施摆放在社区的入口处，既可以利用在这些设施上锻炼休息的人对进入社区的人员进行自然监视，又可以对意图进入社区实施犯罪的人形成威慑力[9];四是全面提升改造老旧社区的消防设施，整治乱搭乱建现象，保证消防通道的畅通;五是在社区边界设置围墙、栅栏。将社区领域与外部空间隔绝起来，以利于空间控制。敞开的社区无法对出入社区的人员进行控制，随意出入为犯罪入侵社区提供了便利。有限的出入口既有利于社区保卫人员对出入社区的人员进行检查和监视，又有利于在发生犯罪时迅速切断犯罪嫌疑人的潜逃路线，进行围追堵截，抓捕犯罪嫌疑人。

2. 在老旧社区实施物业和准物业管理。根据老旧社区地形条件和建筑布局，通过修建栅栏，安装门禁等方法，尽可能地堵住社区通向外界的诸多通道，使楼群地区成为相对封闭的区域;聘请物业保洁员负责楼道等公共空间的清扫和垃圾的清运工作;在此基础上，向老旧社区引入物业保安，建立社区保安值班室，实行24小时值班制度，禁止小商、小贩随意进入小区叫卖，对外来人员和车辆进行询问等，以增强内部防范能力，减少案件发生，10确保社区内部治安秩序。

（四）强化基层派出所的职能

1. 完善巡逻机制，加强对老旧社区的全方位控制。首先，要坚持把网格布警与高峰勤务、定点执勤与武装巡逻、屯警街面与动中备勤等措施紧密结合起来，并着力把警力向案件高发、防范薄弱的重点路段和时段倾斜，提高见警率、盘查率和现场查获率[11]。其次在原有街面巡逻工作机制的基础上，建立了常态街面视频巡逻工作机制，成立一支专业的视频巡逻队伍，对重点区域、重点场所实行24小时不间断视频巡逻，形成了网上、网下两支专业巡逻队伍相互呼应互相支撑的局面，进一步提高巡防效能。依托老旧社区的警务室和警务站，加强同社会各基层单位的协作配合，促进各部门密切合作、落实日常监管责仼、预防犯罪关口前移，努力源头上消除各类治安隐患;最后，可以社区民警牵头，组织离退休党员、干部、群众和社区志愿者成立“家园卫士”等专职巡队伍坚持“以块为主”，对老旧社区重要路段、楼院、道口等部位采取轮班制巡逻，达到严防死守的防控效果，增强治安威慑力。

2. 发动社区群众，实现警民联动应对治安问题。美国警学专家Hollmer曾经说过，“假如警察人员沒有民众合作的话，即使使用一半的人口充当警察，也不能保证达到良好的治安。”这句话深刻阐述公安工作必须牢牢依靠人民群众，脱离了人民群众的配合有些公安工作很难顺利开展。[12]一是要建立健全警民交流沟通机制，即可以将当地公安局互联网门户网站改造为警民沟通的平台，解决“民意不畅通”问题，社区民警定期与老旧社区的居民面对面交流，开通微博、QQ群和手机短信平台，以及警务广场手机报周刊，成为全天候的“网上公安局”，最大限度畅通社情民意，受理群众报警;坚持参与，要不断发展壮大群防群治力量，动员、组织社区内群众开展安全防范工作，增强居民对社区的认同感和归属感，真正形成由治保会、平安志愿者、居民楼组长及巡防、保安队组成的多层次、全方位、多元化群防群治网络[13]，形成“我为人人，人人为我”、“人人参与个个出力”的良好治安氛围。

参考文献：

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[5] 丛梅.城市老旧楼群区犯罪特点及其防控策略[J].江苏警官学院学报，2006，（5）：13-16.

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[8] 丛梅.城市老旧楼群区犯罪特点及其防控策略[J].江苏警官学院学报，2006，（5）：13-16.

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[12] 蔡尚阳.派出所治安警力不足问题的思考及建议——以济宁市阜桥派出所为视角[J].法制与社会，2015.

[13] 张弓.落实科学发展观实现社区警务工作新突破[EB/OL].[2018-3-10].http：//blog.dzwww.co.