我国督促程序电子化改革研究

骆东平　姜晓芳

摘要：电子督促程序能实现支付令的网上申请、审查、送达，并网上生成支付令，这有效地降低了诉讼成本、提高诉讼效率、减轻法院负担以及促进案件的繁简分流。但当下督促程序的电子化改革仍存在理论研究不够与现行制度不完善等问题。基于电子督促程序实质上是在不违背督促程序制度设置基本目标的前提下，将督促程序制度进行调整，以更加符合计算机系统自动识别的技术要求，故可从取消督促程序对有价证券的适用、限定适用督促程序的案件类型、审查范围从实体审查转变为可信性审查、保障诉讼当事人程序选择权、确立集中管辖制度、完善电子送达的技术支持系统、防止程序滥用等方面对电子督促程序进行完善。

关键词：督促程序；电子化改革；诉讼效率

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1003-1332（2019）02-0083-06

所谓电子督促程序，就是在传统督促程序的基础上，运用互联网技术，实现支付令的网上申请、网上提交证据材料、网上审查、网上送达、网上询问、网上生成支付令的一系列流程。电子督促程序是督促程序在互联网时代的新发展，是传统的督促程序与互联网科技结合变革的产物。德国是最早开始督促程序电子化改革的国家，1982年10月1日德国巴登符腾堡州作为试点尝试改革，继这次试点成功后，全德境内其他地区相继跟进，开始试点电子督促程序。截至2007年，德国已有16个州完成督促程序的电子化改革。除国内掀起的改革热潮以外，欧洲众多国家也汲取德国的成功经验，逐一推出电子督促程序。如1986年奥地利开始许可债权人线上提出支付令申请，1993年芬兰开始应用电子督促程序。除此之外，包括韩国、日本等亚洲国家也受到了极大的影响。域外法院广泛利用电子督促程序推进案件繁简分流，促进司法资源优化配置，从而实现司法为民，诉讼效率，诉讼经济等价值。尽管有学者认为督促程序在欧洲和中国的境遇是完全不一样的，现阶段进行督促程序电子化改革既不合时宜也无必要，但我们认为，基于我国正在实施的构建现代化的多元纠纷解决机制的司法理念，互联网、移动互联网和人工智能技术的发展，以及根据《最高人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中对督促程序发展的要求，对督促程序进行电子化改革或许能够改变督促程序在当下的尴尬境地，故依然有必要探讨电子督促程序在我国改革方面的诸多问题。

一、我国电子督促程序的试点成效

2015年5月25日，杭州西湖区法院适用电子督促程序审理了一起有关互联网金融小额贷款纠纷案件，由此拉开了我国督促程序电子化改革的帷幕。回顾整个程序流程，该案件从申请到送达全程在线完成，整个流程仅耗费了4个多小时，实现了全程化电子诉讼。自此，西湖区法院在2015年电子督促程序上线后仅一个月内就收到支付令申请124件。至2017年10月，该平台4.0版本上线，优化了其系统计算器功能和申请人批量申请支付令功能。

电子督促程序具体操作可以分为以下环节：（1）申请人登陆网上法庭提交督促申请；申请人仅需在平台填写合同单号，该平台自动提取当事人的基本信息，案件情况和证据材料，自动生成申请书和证据清单；（2）法官在线立案审查，待审核无误后，当即受理，申请人线上缴费；（3）法官进行在线书面审查事实证据，在符合法律规定的情况下，智能生成支付令；（4）通过手机短信和电子邮件的形式将支付令送达，并向双方当事人发送风险提示书，告知被申请人可以在法定期限内在线上提出异议，但滥用异议权将承担债权人申请支付令的损失、诉讼费用、甚至包括债权人因申请支付令而支付的律师费用；（5）法官在线审查异议是否成立。当前，杭州西湖区法院电子督促程序系统已实现计算机的自动计算、自动审查和在线智能生成裁判文书等智能化应用功能。

二、电子督促程序的价值

（一）降低诉讼成本，提高诉讼效率

在诉讼经济和诉讼效率目标的实现方面，电子督促程序效果较为显著。一方面，该程序耗时短。督促程序仅需债权人提出申请，在符合法律规定的情况下法院受理申请，在受理申请后，只要债务人未提起异议或者超过法定期限提出异议，法院即可签发支付令。其中省略了开庭、法庭调查、质证等一系列普通程序的审理环节，具有非诉性。在德国电子督促程序中，债权人从提出申请至收到支付令全过程仅需耗时23天。另一方面，形式审查。法院在電子督促程序中无需开展实体性审查和言词辩论，因此申请人无需提交任何实质性证据，只需接受可信性审查，这大量节省了申请人的诉讼时间、精力和成本。

（二）减轻司法负担，促进案件繁简分流

电子督促程序在司法资源的优化配置和司法负担的减轻方面亦发挥着较为显著的效果。首先，该程序缓解了法院案多人少的矛盾。在德国，由司法辅助官办理电子督促案件，由此将审判法官的工作重心从繁杂的卷宗和事务性工作转移至普通案件中。其次，电子督促程序替代普通程序过滤掉大量的互联网纠纷。伴随着互联网时代电子商务的快速发展，互联网纠纷案件不断增长，而电子督促程序正好为债权债务关系比较清楚的互联网纠纷提供了高效便利的纠纷解决环境。最后，督促程序可以促进案件繁简分流，能大量防止债权债务关系拥堵到传统审判程序中。以德国2007年为例，该国普通法院于2007年受理的支付令申请约为730万个，其中有95%的案件进行了互联网自动化处理，仅有95万宗案件转入普通程序，有540万个支付令申请获得执行决定，债权得到保护。由此可见，电子督促程序在德国法院案件分流方面发挥极其重要的作用，全国每年约600万的案件通过电子督促程序获得了直接解决。与德国情况相类似的是，我国也面临着案多人少的现实困境，因此，我国也应该顺应现代化、智能化纠纷解决的要求，积极推进督促程序电子化改革，减轻我国司法负担。

三、我国电子督促程序理论研究与实践的困境

西方国家督促程序的成功电子化改革是基于督促程序在国内的成熟运行。然而我国现阶段的督促程序利用率极低，相关程序上也存在问题，实践运作并不成熟。就理论研究方面，自我国1991年民诉法增设督促程序以来，有代表性的研究督促程序的高质量论文主要集中在1991-2000年，2000年之后的高质量研究成果不多。而有关电子督促程序的理论研究，中国知网的中国期刊全文数据库、万方学位论文库以及维普中文科技期刊全文数据库以“电子督促程序”为关键词仅能搜到论文8篇，可见我国对于督促程序乃至电子督促程序的理论研究极其匮乏。在司法解释方面，有2001年1月8日《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》（以下简称《督促程序规定》）这一专门性的司法解释，此后法院再无关注它的信号。直至2015年2月4日施行的《民诉法解释》第427—433条对督促程序进行了规范，但由于其内容大部分沿袭《督促程序规定》的相关内容，其在制度方面并未大幅度革新。

此外，尽管杭州西湖区法院适用电子督促程序已取得显著成效，然而也存在诸多问题。首先，督促程序本身某些合法构成要件不适宜程序电子化改革。如有价证券较金钱债权具有的特殊性适用督促程序多有不便，适用电子督促程序的案件范围未明确限定。其次，我国督促程序受案审查标准过高，皆为实质性审查，与程序设置目标相冲突。再次，电子督促程序若想真正发挥效能，亟需突破地域间科技水平发展的差异，确定某些法院的集中管辖权以及保障诉讼当事人的程序选择权，在电子送达方面，目前杭州西湖区法院采用电子邮件和手机短信予以送达，对电子送达的形式和适用范围等规则也应当逐步完善。最后，债权人虚假诉讼和债务人滥用异议权阻止支付令生效，极大影响了电子督促程序的实效性，因此日后防止程序滥用是督促程序电子化改革的关键一步。可见，无论是理论界还是实务界，督促程序及其电子化改革研究有待进一步深入。

四、我国电子督促程序未来的改革方向

在传统书证督促程序改革为电子督促程序的大背景下，反思目前我国督促程序电子化发展遭遇的理论与实践困境，重构督促程序的合法构成条件是促进电子督促程序改革的基本前提。而为了凸显督促程序的优点，由实体审查转向为可信性审查是电子督促程序改革成功的必要步骤。在电子技术方面，区别于传统诉讼模式，确立集中管辖，保障诉讼当事人的程序选择权，完善电子送达技术支持系统是我国电子督促程序实效化的重要保障。此外，多方面的确立滥用程序的措施与惩罚后果是实现电子督促程序改革成功的关键所在。

（一）重构督促程序的合法构成要件

1.取消督促程序对有价证券的适用

按照现行法律规定，督促程序可适用于金钱债权和有价证券。与我国类似，德国督促程序亦适用于有价证券，但值得注意的是，该国存在单独的书证、票证和支票程序系统，在适用督促程序时倘若债务人提起异议，案件即会转入书证、票据和支票程序。然而我国并未设立此类特殊的有价证券程序，当债务人提起异议后，只能转入普通程序，如此反而违背了电子督促程序最初减轻司法负担的理念。且因有价证券具有的特殊性适用督促程序多有不便，因此未来我国可借鉴奥地利的相关立法，将督促程序仅限定在金钱债权的申请上，取消有价证券的适用。

2.限定适用督促程序的案件范围

原则上，督促程序仅适用于除家事、婚姻、继承、破产和社会保险纠纷以外的民商事案件，通常是因合同关系引发的债权请求权。然而，对于合同关系之外的请求权是否适用督促程序，目前学界尚未置可否。在此问题上，欧盟对合同关系之外的请求权在适用督促程序时进行了限制，即不允许申请人利用督促程序进行侵权损害赔偿的追索。与此相区别，德国允许债权人通过督促程序进行侵权损害赔偿的追索，但申请人较少选用该路径救济权利。主要理由是因为德国为债务人提供了最低限度的保护原则，若申请人意欲适用执行保护规范，就还须另行提起请求确认被申请人故意侵权的确定之诉，这无疑增加了申请人诉讼成本，因而通常申请人不选择督促程序来申请侵权损害赔偿。况且与督促程序相比，普通诉讼程序在侵权损害赔偿案件中为债权人提供了更高的保护。而我国则因地区经济发展水平的不同而出现侵权损害赔偿额的差异，故倘若我国侵权损害赔偿案件若能适用督促程序，那么债务人提起异议的概率将会大量提高，这无疑使督促程序丢掉了节约诉讼成本，提高诉讼效率的基本价值。因此，我国应将督促程序的案件适用范围限定在因合同关系产生的金錢债权案件上。

（二）法院审查范围由实体性审查向可信性审查转变

根据我国现行民诉法第216条之规定，法院对督促程序审查范围存在明显的实体性审查色彩。即法院在受理申请后，对申请人提交的事实和证据进行审查，明确债权债务关系。而这一做法有违督促程序承担的司法减负功能。且随着督促程序的电子化变革，计算机系统尚不具备从实体上审查债权债务关系的能力。即从该程序的功能和技术角度出发，法院对督促程序审查范围应进行调整。

德国相关立法规定对电子督促申请仅进行形式审查（《德国民事诉讼法典》第692条第一款第2项），奥地利和欧盟并不要求申请人提出证据证实其债权，而是仅要求法院对支付令申请进行有限的可信性审查，故当事人无须提交证据，只需提交证据名称。鉴于我国审查标准过高，因此未来我国亦可逐步推进电子支付令申请从实质审查向可信性审查转变，以保障债权人的合法权益。为此，法院可以设计统一标准格式的电子支付令申请表规范申请人的申请内容，通过设置必填内容项以及边界值等选项剔除不合乎法律规定的申请，并由法官审查表格填写内容前后是否一致。

（三）保障诉讼当事人的程序选择权

保障诉讼当事人的程序选择权是民事诉讼处分原则的基本体现。电子督促程序的适用与当事人的诉讼权利紧密相关，电子督促程序是依当事人自主选择适用还是国家部分强制适用？电子督促程序与传统诉讼如何转换衔接？诸如此类的问题在法律依据上无迹可寻。为了保障当事人的程序选择权，电子督促程序的适用前提应当基于当事人自愿真实的意思表示，法院仅需对诉讼当事人充分释明电子督促程序，并发送风险提示书给当事人，最终仍由债权人自主决定是否适用电子督促程序。但在电子督促程序发展初期，国家为了推广电子督促程序的适用，也可以在保障当事人程序选择权的基础上，明确强制适用电子督促程序的主体范围。域外立法规则中常常将某些国家机关、法律职业人员、商事主体纳入强制适用电子诉讼的主体范围中。我国未来或可以参考德国的分阶段构想，制定阶段性规划，即最先强制要求律师、公证员、部分法人应当使用电子设备申请支付令，并且利用在线平台为当事人注册统一且唯一的邮箱，采取实名认证的方式。考虑我国的现实条件，这些群体或者机构在我国的信息化建设水平已达到与法院进行电子交往的标准，因此，未来亦可考虑逐步将在线提交支付令的义务拓展至这些人群范围。

（四）实行集中管辖

为了更好的推进电子督促程序发挥效能，节约司法资源，确定部分法院的集中管辖权将成为必然趋势。德国规定在督促程序的地域管辖方面实行集中管辖，由申请人普通审判籍所在地的初级法院专属管辖，各州可以指定集中处理督促程序的初级法院。目前，德国限定12个初级法院集中处理督促案件。日本在电子督促程序的改革过程中，选择了东京简易裁判所与大阪简易裁判所进行集中管辖试点，分别覆盖东相应管辖区域内的所有简易裁判所的案件。与其类似的是，目前我国浙江省杭州互联网法院作为首家集中管辖、专业审判涉互联网案件的法院，跨越空间的限制在线处理案件，解决了资金缺乏，地区标准不统一的难题，使电子法院的专业性更有保障。在杭州互联网法院的成功建立的基础上，2018年8月，中央在北京、广州增设互联网法院，三大互联网法院在突破地理限制的同时，又对周边地区的网络纠纷有一定的辐射性。由于我国基层法院数量多，且科技发展水平地区之间存在较大差异，因此可借鉴德国、日本以及我国互联网法院建设的成功经验，可由债权人所在地的基层法院管辖督促程序案件，并尝试集中管辖。可见，未来可考虑由我国最高人民法院指定特定的基层法院对高级人民法院辖区内的电子督促案件集中管辖，以设立的在线法院为依托，发挥其向外辐射作用，形成星罗棋布、点面结合的“互联网司法群”。

（五）完善电子送达技术支持系统

电子督促程序的有效运行需要完善电子送达技术支持系统予以支持，以确保电子文书的及时准确送达。2012年我国民诉法确立电子送达方式后，法院开始借助诉讼服务平台进行电子送达，如宁波法院于2015年开通落实电子送达方式的律师专用邮箱，广东法院也自2015年推出电子送达专用邮箱。但在适用初期，大部分法院通常采用先电子送达，之后再线下送达纸质文书的线上线下双重送达的方式，我国现行民诉法第87条、民诉法司法解释第135条、第136条明确确认了移动通信作为电子送达的一种送达形式。鉴于手机用户实名制在我国的有效落实，我们认为最高人民法院可建立全国法院统一的电子送达平台，同中国移动、中国联通、中国电信三家移动网络运营商联合开发手机终端送达系统，除此之外，近期最高人民法院发布《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》对电子送达问题亦作出了明确规定，电子法院经当事人同意，应当通过中国审判流程信息网、在线平台、手机短信、电子邮件、传真、手机短信、即时通讯平台等方式送达诉讼文书及材料，由此扩充了电子送达方式的种类，同时适度调整现行民诉法第87条“判决书、裁定书、调解书不适用电子送达”的规定，即明确授权人民法院经当事人同意可以直接通过电子送达平台向当事人送达判决书、裁定书和调解书，若当事人要求纸质文本，法院也应当再通过线下进行提供。

（六）防止程序滥用

1.防止债权人滥用程序

（1）限制违俗债权和债权金额

原则上，债权人只能通过督促程序主张合法的债权，不得追索违俗债权，即倘若申请人追索的债权属于违法所得，法院不得发出支付令。不过，这一原则仅在法院进行实体审查时尚能实现，若未来在可信性审查的框架范围内，法院对违俗债权将如何进行审查？德国针对消费者借贷合同、房地产借贷合同和融资救助合同中约定的年利率超过合同订立当时所适用的基础利率十二个百分点的违俗请求权，不允许适用督促程序（《德国民事诉讼法典》第688条第一款第1项、第690条第一款第3项）。与德国相区别，我国法院并未直接判定违俗的合同条款无效，而是规定合同中约定超出法律规定的利息约定无效，人民法院不予支持。参考我国的该条规定并借鉴德国的相关经验，我国未来在设计支付令申请表格时可在电脑系统中设置合同种类、利率和违约金，并限定利率以及违约金的极限值。当申请人追索金额超出极限值时，系统可直接驳回督促申请。除此之外，对金钱债权的数额进行限制能防止债权人滥用督促程序。我国督促程序目前对债权金额并无限制。未来我国初步可考虑将电子督促程序的金钱债权限定在一定的数额以下，待积累相关经验之后，我国诚信体系较为完善时可进一步提高金额或者不设置金额限额。

（2）引入真实完整义务，细化诚实信用义务

为了防止当事人之间故意虚假陈述、恶意诉讼、白相矛盾行为、滥用诉讼程序等行为，我国民事诉讼法中明确规定了诚实信用义务（《民诉法》第13条第1款），并对当事人之间恶意串通，滥用诉讼权利损害他人合法权益的行为规定了惩罚后果（《民诉法》第112—113条）。参考比较法经验，德国民事诉讼法中未明确规定诚实信用义务，而是引入真实完整义务，即要求当事人应就事实状况为完全而真实的陈述（《德国民事诉讼法典》第138条第一款），并对违反真实完整义务的当事人诉讼欺诈的行为予以刑事处罚（《德国刑事诉讼法典》第263条）。在奥地利，对于当事人虚假陈述债权、利息等行为，法院亦可以处以滥用惩罚金（《奥地利民事诉讼法典》第245条第1款、第220条）。

为了防止程序滥用，未来我国在《民诉法》中亦可引入真实完整义务，加强诚实信用义务的适用，并细化违反该义务的惩罚措施和惩罚后果，如对债权人故意针对存在给付义务的债权申请支付令的，该债权不发生时效中断的后果；对申请人违反真实完整义务的，法院可以驳回申请，或者责令申请人补充事实陈述或证据，给予一定数额罚款；申请人违反诚实信用义务的，被申请人有权向申请人提起损害赔偿之诉；申请人违反诚实信用义务实现违俗债权的，被申请人可以启动再审程序等。

2.防止债务人滥用程序

（1）允许债权人提起保全申请

由于我国客观并长期存在执行难问题，当前法院审理包括督促程序在内的民商事案件，很大程度上只有财产保全到位，债权人最终才有可能实现债权。然而我国现行规范禁止债权人在提起支付令申请时申请保全，债务人在异议期间极有可能逃避债务，转移处分财产。申请人相较于选择起诉的债权人在强制执行阶段面临着更大的风险，该项规定明显降低了督促程序的吸引力。有鉴于此，未来我国应允许督促程序采取財产保全措施，利用保全裁定向债务人施加压力，防止债务人滥用异议权。

（2）建立支付令异议保证金制度

理论研究和实践表明，被申请人滥用支付令异议是我国督促程序利用率低的一个十分重要的原因，有人建议改目前的形式审查为实质审查，适当提高对支付令异议内容的审查标准来限制债务人滥用异议权。但这一做法势必会增加庭审程序，实际上与该程序设置目标相冲突，与督促程序的电子化改革趋势也不相符合，故有必要建立支付令异议保证金制度来有效遏制支付令异议权滥用。债务人在异议期内对支付令提出书面异议的，应当比照申请人预交申请费一定倍数金额交纳支付令异议保证金。对异议成立的，则全额退还；对于异议不成立的，则将保证金用于折抵支付令申请费用和应承担的债务。对仅提出异议，不缴纳保证金的视为异议不成立。而对于确实经济困难的债务人，则可按照诉讼费用的缓交、减交和免交的有关规定进行处理。

结语

在现代民事诉讼程序中，高度智能化应用的督促程序在降低诉讼成本，提高诉讼效率，促进司法为民，减轻司法负担方面扮演着重要角色。随着电子督促程序在域外的蓬勃发展，我国督促程序电子化改革亦具有发展的现实条件。首先，督促程序在结构上适合与电子信息技术相结合。电子督促程序中，并不赋予支付令既判力，仅认定其执行力，债务人有权在线提出支付令异议，这种在线提出方式体现了司法为民的理念，极大保障了债务人的权益。其次，督促程序具备全程电子化的可能性。与普通程序相比，电子化程序可覆盖到督促程序的每一个环节。包括支付令的在线申请、在线提交证据材料、在线审查、在线提出异议、在线咨询、在线送达、在线生成支付令等环节。最后，电子督促程序促进“在线纠纷解决机制”的发展。与普通程序相比，督促程序因不解决纠纷相对较简单快捷，因此其电子化改革也是风险最小的程序改革。其在各阶段环节的经验积累对其他诉讼程序具有示范意义，可为其所借鉴或复制。改革之后日益完善的电子督促程序，定将作为我国“在线纠纷解决机制”的重要组成部分。特别值得提及的是，督促程序的电子化如果能够将其列入法院量化指标绩效考核指标中，或许将更利于促进该项工作在司法实践中的积极推进与落实。

责任编辑：王作新

文字校对：赵颖