习近平总书记关于依规治党重要论述的内生逻辑

2019-09-10赵立永

高校马克思主义理论研究 2019年2期

[内容提要]习近平总书记关于依规治党的重要论述，是对十八大以来党中央坚定不移全面从严治党实践成果、实践经验的系统总结，是对马克思主义管党治党理论的丰富和发展。它的形成和发展遵循从实践到理论再到实践的内生逻辑。党内复杂的现实问题是习近平总书记关于依规治党重要论述的形成之基;制度执行乏力、党规党纪宽松软是习近平总书记关于依规治党重要论述的生成基点;抓住公权力这一核心，大力整顿党内不正之风，是习近平总书记关于依规治党重要论述的鲜明特色;通过完善党内监督机制，力促党内良好政治生态重构，是习近平总书记关于依规治党重要论述的逻辑归依。

[关键词]习近平;全面从严治党;依规治党;內生逻辑

[作者简介]赵立永，法学博士，河北经贸大学马克思主义学院副教授。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党。习近平总书记指出：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。”[1]依规治党是最有效、最持久的管党治党方式，是新时代实现全面从严治党的重要保障。从开始强调依规治党的理念，“依规治党首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来，进一步完善党内监督制度，尤其要完善全党一体遵循的准则”;到正式提出“依规治党”的概念，“要坚持依法治国、依规治党”;再到明确依规治党是加强全面从严治党的重要路径，“全面从严治党，依规治党”。[2]很显然，习近平总书记基于全面从严治党的依规治党的重要论述日臻成熟。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央狠抓依规治党，牢牢把握党情深刻变化，剑指党内突出现实问题;推进全面从严整党治党，特别是严明党规党纪要求，提升党员干部守规矩讲纪律的自觉性;切实增强制度执行力，坚决管住公权力，扎实改进工作作风;健全完善党内监督体制机制，有效净化党内政治生态。这些有效举措的全面铺开，构成了以习近平同志为核心的党中央全面依规治党的现实逻辑。

习近平总书记关于依规治党的重要论述是十八大以来党中央坚定不移全面从严治党实践成果、实践经验的集中体现，是确保党长期执政的必然需要，具有重大的理论意义和实践意义。全面梳理习近平总书记关于依规治党的重要论述，对于我们更深刻地把握和理解新时代条件下的全面从严治党，对于全面加强党的建设，具有重要的指导意义。

一、立足党情，以解决现实问题为导向

当前，党肩负着实现中华民族伟大复兴的历史重任，经受着时代巨变的严峻考验，全党正在进行着具有许多新历史特点的伟大斗争。与此相对照，党的自身状况也还有一些不相适应的地方。对此，习近平总书记明确要求：“要清醒认识党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。要清醒认识党面临的‘四大考验’的长期性和复杂性、‘四种危险’的尖锐性和严峻性。要清醒认识当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。”“全面从严治党还远未到大功告成的时候，不能有差不多了，该松口气、歇歇脚的想法，不能有打好一仗就一劳永逸的想法，不能有初见成效见好就收的想法，决不能跌入抓一抓、松一松，出了问题再抓一抓、又松一松的循环，要把‘严’字长期坚持下去。”[3]新时代继续抓好依规治党，推进全面从严治党，这是应对复杂党情、解决党内问题的有力武器。

对于党内的严峻现实问题，习近平总书记在党的十八届六中全会上深刻总结道：“在一些党员、干部包括高级干部中，理想信念不坚定、对党不忠诚、纪律松弛、脱离群众、独断专行、弄虚作假、庸懒无为，个人主义、分散主义、自由主义、好人主义、宗派主义、山头主义、拜金主义不同程度存在，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选现象屡禁不止，滥用权力、贪污受贿、腐化堕落、违法乱纪等现象滋生蔓延。特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动。”[4]具体来看，一段时期以来党内现实问题主要有以下几个方面。

第一，从党内政治生活现状看，一些不健康的负面问题仍然存在。比如，部分党员干部不遵守政治纪律和政治规矩、大搞阳奉阴违的有之，大搞特权主义、权钱交易的有之，搞个人专断、“家长作风”的有之，搞团团伙伙、拉帮结派的有之，搞打击报复、侵害党员权利的有之。对此，党员、群众反映强烈，亟须肃清和处理。

第二，从领导干部廉洁自律执行情况看，关于规范领导干部廉洁从政行为的法规制度已经有不少，但是分散交叉、要求多追究少、权责不对等等问题突出，而且在一些地方、部门的领导干部身上，这些法规制度执行乏力，形式化执行问题严重。

第三，从党风廉政建设责任追究看，一些地方、部门的党委（党组）对自身的主体责任无意识，责任担当缺失，致使党组织的力量明显不足，战斗力明显弱化。例如，把管党治党任务完全交给纪委（纪检组），自己甘做“甩手掌柜”;一些地方、部门的纪委（纪检组）对自身监督的责任履行“名存实亡”，即便能够履行职责也不能有效抓住关键环节，存在对小问题无视、对大问题敷衍的种种问题;同时，对违纪违法责任追究不够重视，致使党内监督效果大打折扣。这些问题已经严重制约和影响了反腐倡廉的实践成效。

第四，从党规党纪处分执行情况看，关于政治纪律、政治规矩的判定，还存在个别的标准不统一的现象，在实际运用过程中，存在以下问题：党委（党组织）处分权不够，党员管理松散;对于流动党员的违纪违法行为仍然不好处分，或者流于形式;党员干部违纪违法行为类别与国法归纳划分存在交叉重复，纪律处分有时自相矛盾;党委（党组）对于处分后果把握不够，或轻或重;处分执行程序有的缺少可操作性，作出的决定最终不了了之。新时代党面临新形势、承担新任务，对各级党组织和党员干部在党规党纪执行上提出了更高的要求，党内纪律建设亟须创新发展，党内惩戒制度机制亟待进一步完善、严格。

第五，从党员的义务履行和权利保障的情况看，少数党员的权利意识和身份意识淡薄，组织纪律性差，也不愿参加党内活动，置身事外，游离于党组织，对党组织的归属感缺失。一些地方、部门的党员领导干部行事专制，缺乏民主作风乏，凌驾于组织之上，肆意践踏党员民主权利，更有甚者，搞组织对抗，搞非组织活动，导致党内贿选事件时有发生。一些党委（党组织）的党内政治生活不健全，活动单一，形式化严重，缺少生机活力，无视党员的权利和义务。

第六，从纪检监察工作看，一些地方纪检监察部门存在“灯下黑”问题，一些地方纪检监察机关工作人员依纪依法安全办案的意识不强，不遵守办案纪律，甚至违反案件审查程序，存在徇私枉法、失職渎职、安全事故等问题。[5]

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央狠抓依规治党，直指党内现实问题，从根本上彻底扭转了党的领导弱化、建设缺失、全面从严治党不力等问题，使得党内弊绝风清之态加速形成。习近平总书记关于依规治党的重要论述，就是对解决党内现实问题的实践经验总结。党内现实问题正是习近平总书记关于依规治党重要论述的形成之基。

二、强化制度执行，以严肃党规党纪为抓手

制度是确保全面从严治党取得实效的利器，是新时代加强党的建设的必然要求。制度的生命力在于得到切实执行，如果得不到有效执行，那就是形同虚设。[6]制度作用发挥，关键在落实，落实的关键在加强执行力。习近平总书记指出：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。”[7]318“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中。”[8]

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力加强党的制度建设，从严肃党规党纪入手，强化制度执行，让铁规发力、让禁令生威，使纪律真正成为“带电的高压线”。

针对“舌尖上的浪费”“车轮上的铺张”“楼堂馆所的豪华”等现象，习近平总书记专门作出多次批示，明确要求坚决整治这些歪风邪气，并强调要“建立健全包括刚性的制度约束、严格的制度执行、严厉的惩戒机制在内的立体式、全方位的制度体系”，“切实遏制公务支出、公款消费中的各种违规违纪违法现象”。“党的十八大后，党中央从立规矩开始，首先制定了八项规定，随后陆续出台一系列制度。”[9]

严明党规党纪，首要的就是严明政治纪律。管好党，治好党，靠的就是严明纪律和规矩。党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律，其中政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律。遵守党的政治纪律是遵守党的所有纪律的重要基础。习近平总书记指出：“遵守党的政治纪律，最核心的，就是坚持党的领导，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威。”[7]132以习近平同志为核心的党中央把讲政治、守纪律、讲规矩排在全面从严治党的首要位置，要求全党必须在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，增强“四个意识”，杜绝“五个必须”，坚决防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，不允许搞上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止，不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。通过这些制度要求，也就把严肃其他纪律带起来了。

严明党规党纪，最重要的是严明党的组织纪律。靠着严密的组织体系和强大的组织能力，党走过了97载春秋，不断从胜利走向新胜利。改革开放40年来，党内组织观念薄弱、组织涣散、组织力减弱的问题在不同程度上存在，成为亟须严肃对待的重大现实问题。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以提升组织力为重点，着力加强党的组织建设。全党严明组织纪律，加强党员干部党性修养，严明民主集中制、党内组织生活制度等组织制度，有效提升党组织管理水平，全方位、无死角地执行组织纪律。特别强化党员干部的党的意识和组织观念，在党言党、在党爱党、在党护党、在党为党，忠诚老实对待组织。充分发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，在党内政治生活中讲出真话、讲出实话、讲出心里话，允许党内分歧和不同意见进行碰撞和争论，同时又要善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行。严明的组织纪律有效增强了党组织的战斗力。

严明党规党纪，最关键的是扎紧织密“党规党纪的笼子”。党纪松弛是党内百病滋生的根源。党的十八大以来反腐工作中暴露的一个突出问题就是党规党纪的执行过于宽松软，严紧硬的党规党纪没有立起来，使得普通的小问题慢慢变成了积重难返的大问题。严明党规党纪是确保党的肌体纯洁的重要保障。面对复杂多变的社会形势，立足党要肩负的新历史使命，习近平总书记强调，全党要特别加强党的纪律建设，开展经常性纪律教育。习近平总书记要求，全体党员干部要认真学党规党纪，要知敬畏、存戒惧、守底线，自觉接受监督和约束。同时，习近平总书记明确指出：“遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查，而不能合意的就执行，不合意的就不执行，不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”[10]另外，严明党规党纪，也需要根据时代要求，进一步织密“党规党纪的笼子”。2018年，中共中央修订了《中国共产党纪律处分条例》，进一步整合了党规党纪的客观要求，明确划出了党员干部绝对不可触碰的“六大纪律”底线。2016年，党中央制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，通过建规立制，严肃和规范了新时代的党内政治生活;同时修订了《中国共产党党内监督条例》，重申党内监督是全方位的，绝没有禁区，更没有例外。2015年，中共中央全面修订《中国共产党廉洁自律准则》，既为全党明确了崇德向善的高标准，又划出不可触碰的底线。此外，还有《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等。扎紧织密了“党规党纪的笼子”，党员干部的党纪意识得到加强，党纪权威性和严肃性也就立了起来。

党的十八大以来，严明党规党纪，强化制度执行，极大地提高了党规党纪的约束力。习近平总书记关于依规治党的重要论述，正是对党纪松弛、组织软弱的有力回应，是对党规党纪约束力的再激发、再强化。制度执行乏力、党规党纪宽松软是习近平总书记关于依规治党重要论述的生成基点。

三、管住公权力，以整顿党的作风为重点

权力制约与作风整顿有着紧密的内在联系。管好公权力，是加强党风建设的核心问题，有效加强对公权力的制约和管控是进一步搞好党的作风建设的前提条件。只有切实有效地加强权力制约，党的作风建设才能取得扎扎实实的成效。在我国，国家的一切权力是属于人民的，党员干部手中的公权力是要为人民服务的，由此决定了必须要依法依规授予权力、规范权力、制约权力，要让公权力永远忠于人民、永远在阳光下运行，廉洁用权，确保权为民用。

党的十八大以来，习近平总书记一再强调，要“把权力关进制度的笼子”，“不断健全权力运行制约和监督体系”，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治”。[11]385388习近平总书记特别指出：“抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系。”[12]“各级领导干部决不允许搞特权”，“坚决反对特权思想、特权现象”，“树立正确权力观和地位观”[11]385388。要有效管住和管好公权力运行，“推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”[13]。

在管党治党实践中，党中央以加强党的作风建设作为切入点，牢牢管住公权力。从最初严格执行改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，限制住权力，到深入开展党的群众路线教育实践活动，规范好权力;从中央到地方严格党员干部家教家风，到要求党员干部构建“亲”“清”新型政商关系，保护好权力;从集中整治节假日期间公款送礼等不正之风，到彻底肃清不正确地“会所歪风”等，守护好权力;从党中央带头狠刹“舌尖上的浪费”“车轮上的腐败”“舞台上的奢华”“会所中的歪风”，到自上而下地禁办奢华晚会，约束好权力;从全面严肃党内政治生活，到全面净化党内政治生态，监督好权力;从明确“三严三实”要求，到强化“两个责任”，使用好权力;从扎实推进“两学一做”学习教育，到部署开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，运用好权力。十八大以来，全党以党风带政风社风民风，正确的用权观、为民观、政绩观在全党牢固确立，党风政风为之一新，党心民心为之大振。

作风问题具有反复性和顽固性。作风建设抓紧一点，就会好转，放松一下，就会反弹。因此，作风建设不可搞成一阵风，搞成“水过地皮湿”，浅尝辄止。习近平总书记要求，要牢牢抓住保持党同人民群众血肉联系这个作风建设的根本，锲而不舍、驰而不息地继续下去。能否正確地使用权力，将直接影响党的作风好坏，管好管住公权力，永远是加强党的作风建设的重中之重。

党的十八大以来，牢牢管住管好公权力，全面重塑良好党风政风，极大增强了全体党员干部的用权为民意识，全党党风政风呈现出积极向好状态。抓住公权力这一核心，大力整顿党内不正之风，构成了习近平总书记关于依规治党重要论述的鲜明特色。

四、重塑党内良好政治生态，以完善党内监督机制为切入点

政治生态是党风、政风、社风状况的综合体现，直接影响着党员干部和群众的价值取向和政治行为。如果政治生态风清气正，个体从政环境就优良，人心就顺、正气就足，就能营造出政通人和、安定有序的良好氛围;如果政治生态遭到破坏，个体从政环境就恶劣，党内不正之风就会滋生，就会动摇党的执政基础。习近平总书记强调：“一个地方要实现政通人和、安定有序，必须有良好政治生态。政治生态污浊，就会滋生权欲熏心、阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派等一系列问题，侵蚀党的思想道德基础。”[14]党内良好政治生态是形成党的优良传统和作风的“涵养地”，是激发党的生机和活力的“来源地”，是助力改革发展稳定的“推进器”。十八大以来，党中央以完善党内监督为切入点，全面净化党内政治生态，不断完善党内监督体系。

一是加强监督体系的顶层设计，强化党内监督。我党一贯主张对党要进行严管、严治，这里，“严管”和“严治”都内在地包含着“监督”。而有效的监督，必然要求有一个完善的顶层设计作为前提。习近平总书记指出，完善监督制度，要做好监督体系的顶层设计。[15]各级党委监督是一种全方位的监督，包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等工作，党委既要任命党的干部，更要监督好党的干部。各级纪委的监督重点是党的专职监督机构，履行着监督执纪问责的职能。党内监督是全党的工作任务，第一位的监督是党委的监督，其次才是纪委的监督，不能一提监督就推给纪委。党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。据统计，我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。[15]监督国家机构公务员能否正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义，由此国家整合了行政监察和预防腐败局，扩大了纪委的监督范围，新组建国家监察委员会。加强监督体系的顶层设计，严格党内监督，既要突出加强对党的自我监督，又要突出对国家机器的有效监督。

二是充分发挥巡视监督作用，前移监督关口。巡视监督是党内监督的一项战略性制度安排，是加强党内自我监督的有效形式。提升党内监督的实效，特别要强化巡视监督作用。十八大以来，党中央开展巡视监督坚持以党的纪律为尺子，重点巡查政治纪律执行情况，着力发现腐败发生、纪律执行、作风建设和选人用人方面存在的一些问题，更好地发挥了震慑、遏制、治本的利剑作用。通过巡视，党的领导弱化、主体责任缺失、从严治党不利得到了有效整治，党中央权威和领导得到明显加强，各级党组织管党治党责任得到极大提升。新时代开展巡视监督必然要不断提高依规依纪巡视能力，突出政治巡视，促进巡视工作向制度化、规范化、常态化迈进。

三是完善党内监督法规，着眼长效机制构建。有效的监督是防止党员干部发生蜕化变质、保持党的肌体纯洁的最有力保证。有效的党内监督需要群策群力，发挥全体党员的监督作用，它是全党的共同任务。党的十八大以来，为适应党内监督的新形势，总结实践经验，先后修订完善了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》。《中国共产党党内监督条例》明确指出：“建立健全党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。”[16]《中国共产党巡视工作条例》特别深化政治巡视，明确提出“严肃党内政治生活，净化党内政治生态”的巡视目标，不断完善党的巡视工作网络格局，灵活运用多种监督方式，扫除监督盲区，创新巡视方式方法，把常规巡视和专项巡视相结合，充分发挥巡视监督的利剑作用。党内监督没有禁区、没有例外。对一把手进行有效监督是党中央一直以来重点关注的问题。党中央明确指示，要抓住“关键少数”，严查一把手违纪违法问题，集中破解一把手监督难的问题。经过五年多的监督实践，全党强化了党委（党组）的主体监督责任，严格了纪委的专项责任，明确了党的工作部门（组织部、宣传部、统战部、政法委等）职责范围内的监督工作，调动了党的基层组织监督党员、维护和执行党的纪律的积极性，激发了全体党员行使党员权利、加强对领导干部民主监督的主动性，充分发挥了巡视监督和派驻监督的“扫描”“探头”作用。

四是推进党内外监督的同向发力，提升监督效能。推进党内外监督的同向发力，实现党内外监督的合拍合力合效，是确保党内监督落到实处、取得实效的重要保证。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，党内外监督要形成合力。在十八届中央纪委第六次全会上，习近平总书记强调：“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[15]习近平总书记在党的十九大报告中又重申：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[17]在全面从严治党实践中，党中央着力增强党的自我净化能力，既强化自上而下的组织监督，又改进自下而上的民主监督，同时有效发挥同级监督作用。在监督对象上，既紧紧盯住了领导干部这一“关键少数”，又牢牢管住了普通党员干部这一“绝大多数”。

十八大以来，党中央以全面重塑党内良好政治生态为目标，既对破坏政治生态的不良因素进行严厉惩治，又对隐藏在背后的消极因素通过完善党内监督进行有效挖掘，风清气正、海晏河清的党内政治生态正在加速构建。通过完善党内监督机制，力促党内良好政治生态重构，构成了习近平总书记关于依规治党重要论述的逻辑归依。

在中国特色社会主义新时代，党面临的执政环境是复杂多变的，影响党的先进性发挥、弱化党的纯洁性的风险因素增多，党内思想不纯、组织不纯、作风不纯等方面的突出问题还没有得到根本解决。党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的“四大考验”，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的“四大风险”，依然尖锐突出。基于此，十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以问题为导向，高瞻远瞩，深谋远虑，保持战略定力，以剥洋葱的方式思考党内问题，深入研究党的自身治理体系，形成了逻辑严密的依规治党的重要机制，推动全面从严治党向纵深发展。新时代治国理政，面临新使命要有新担当，依然要紧紧抓住“治国必先治党，治党务必从严”这个核心问题，全面贯彻落实习近平总书记关于依规治党的重要论述，奋进新时代，为实现“两个一百年”伟大目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦铸就坚实的“钢铁长城”。

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