基于国家海洋治理和全球气候变化的我国海洋灾害防治

摘要：为建立和完善现代化的海洋灾害防治体系，提高我国海洋治理和应对全球气候变化的能力，文章以全球治理和国家治理为背景，在明确致灾因子、承灾体、灾害以及灾害风险和管理等基本概念及其内涵的基础上，分析全球气候变化背景下我国海洋灾害及其风险的特征以及海洋灾害防治的关键性和基础性科学问题，并提出我国构建海洋灾害防治体系的建议。研究结果表明：在全球气候变化的影响下，我国沿海地区的海洋灾害风险复杂多变且有所提升;提出以群-环-域为主体的体系架构，研究全球气候变化与区域海洋的响应和反馈、全球气候变化背景下海洋灾害与风险的特征和规律以及综合海洋灾害风险评估和海洋灾害防治等问题;在我国构建海洋灾害防治体系的过程中，应加强科学研究以及技术和信息支撑、促进区域和全球联动联防以及提高全社会对海洋灾害的认知和防范水平。

关键词：自然灾害防治;致灾因子危险性;暴露度和脆弱性;大数据和系统仿真;蓝碳

中图分类号：X43;P76文献标志码：A文章编号：1005-9857（2019）02-0017-07

Marine Disaster Prevention in China Based on National Marine Governance and Global Climate Change

QI Qinghua

（Marine Environmental Management and Sustainable Development Research Center，Third Institute of Oceanography，MNR，Xiamen 361005，China）

Abstract：In order to establish and improve modern marine disaster prevention system and improve China′s marine governance and ability of responding to global climate change，global governance and national governance were taken as the background in this paper，to analyze the characteristics of marine disasters and risks in China under the background of global climate change，on the basis of defining relevant concepts and connotations of hazard factors，hazard bearing body，disasters and the risk and management，etc.，as well as the key and basic scientific issues of marine disaster resistance and governance.Suggestions on the construction of marine disaster governance system in China were put forward.The results showed that，under the influence of global climate change，the risk of marine disasters in China′s coastal areas was complex and various and had been increasing.Systemic research architecture of groupringdomain was proposed in the paper，which was committed to studies on the global climate change and the response and feedback of regional oceans，the characteristics and laws of marine disasters under the background of global climate change，as well as comprehensive marine disaster risk assessment and marine disaster governance.In the process of establishing marine disaster governance system in China，scientific research，technical and information support should be strengthened，to promote regional and global joint preventions，and improve the whole society′s awareness and prevention level of marine disasters.

Key words：Natural disaster resistance and governance，Danger of hazard，Exposure and vulnerability，Big data and system simulation，Blue carbon

0引言

全球治理和國家治理以及二者之间的互动已成为当前人类社会公共事务治理的核心领域，引发学界的广泛关注和前所未有的多学科探索[1-3]。我国提出全面参与全球治理和推进国家治理体系建设以及实现治理能力现代化的战略目标，是我国全面深化改革的重要新思想[4-6]。

国家治理是庞大而复杂的系统，构建国家治理体系的过程必须与国家法治体系的确立和完善有机结合，从而保障国家治理体系的统一性、规范性和权威性。国家治理主体、层次、领域和内容的多元化要求国家治理体系强化结构和功能，政府、社会和公众应有效发挥各自的作用，形成分工明确、职责合理、互动协调和有章可循的治理主体关系，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

我国的开放型经济高度依赖海洋，加快建设海洋强国已成为新时代中国特色社会主义事业的重要组成部分。当前我国在海洋资源开发利用、海洋经济可持续发展、海洋科技创新、海洋生态环境保护以及海洋权益维护等方面的需求越来越迫切。然而，由于我国海洋资源、环境容量和生态承载力有限，全球气候變化背景下的海洋灾害风险和无序人类活动引发的综合性海洋问题也越来越严重，亟须秉承从根本上治理、从源头上解决的理念，协调国家、社会和自然的基本关系，最终恢复海洋原本的生态结构和功能。因此，构建科学、有效、系统和完善的国家海洋治理体系成为保障加快建设海洋强国的重要任务。国家海洋治理体系涉及国家治理体系中的社会经济和生态文明等重要领域，旨在集中发挥海洋资源配置、海洋综合管理和海洋公共服务3大功能，同时提升参与全球海洋治理的话语权和影响力。

鉴于海洋灾害的严重影响，海洋灾害防治对于国家海洋治理具有极端重要性，是国家安全保障的重要组成部分。现代化的海洋灾害防治体系作为国家海洋治理体系的重要支撑，对提高国家海洋治理能力尤其是危机响应和管控能力意义重大[7-10]。在全球治理时代，应对气候变化、防治海洋灾害、保护海洋生态环境和管理海洋资源等既属于全球问题，又涉及海洋国家的直接和根本利益[7-10]。因此，应强化国家海洋治理与全球气候变化应对和海洋防灾减灾之间的联系，深入和系统地研究我国海洋灾害防治的关键性和基础性科学问题，构建国家海洋灾害防治体系。

1基本概念及其内涵

构建国家海洋灾害防治体系亟须加强对海洋与陆地（尤其是海岸带地区）、大气和气候之间内在关联的系统研究，深入理解全球气候变化对海洋灾害发生频率、强度和后果等的影响，综合评估海洋灾害风险，并基于对灾害系统和综合灾害风险管理的科学认知，建立应急响应机制，提高海洋领域科学应对气候变化和灾害风险的能力。

灾害防治即对灾害及其风险的防范和治理。除对已发生灾害的被动应对外，更强调对灾害风险的主动应对。本研究基于已有的理论和实践成果[11-12]，结合全球气候变化与海洋灾害及其风险的关系，给出相关基本概念及其内涵。

11致灾因子

致灾因子是引发灾害的自然或人为因素，其强度和频率（累积）是决定其危害性和危险性的最重要指标。致灾因子的发生和发展具有确定性（如前兆和重现）、概率性（如预测和预报）和方向性（如持续频发和急转）。

致灾因子的极端特性体现其本身偏离均值、方差和统计分布等的状态，更体现其时空密集度以及与其他致灾因子之间的相互联系和作用（如链式触发、并发、群发、叠加和次生），共同决定其影响的范围和程度。应关注全球气候变化背景下致灾因子的突发性、急转性以及各致灾因子的联合放大效应，还应关注孕灾环境的渐变、趋向、幅度、波动和突变等动态变化及其对致灾因子和承灾体的作用机制（如诱发、加速和延缓）。

12承灾体

承灾体是受致灾因子影响的人类自身及其赖以生存和发展的自然环境、资源和生态以及社会经济等，相对于灾害风险而言也可被称为承险体。

承灾体的暴露度是其受致灾因子影响的范围、数量、服务或价值，致灾因子危害性和危险性的时空格局对暴露度起主要作用。承灾体的脆弱性是其对致灾因子影响的敏感程度和耐受能力，主要包括易损性和恢复力。承灾体的暴露度和脆弱性同时受全球气候变化和社会经济发展状况的调控，具有较强的动态性。尤其是经济发展、人口集中和财富积聚会提高暴露度和脆弱性，而主动和有效的人为干预可降低暴露度和脆弱性。

13灾害

灾害是致灾因子与承灾体的暴露度和脆弱性综合作用的结果，由致灾阈值触发，直接或间接导致承灾体结构和功能的破坏。致灾阈值是动态变化的，并与致灾因子、承灾体的暴露度和脆弱性以及人为干预等密切相关，涉及致灾因子危险性指标权重选择和阈值设定以及承灾体易损性和脆弱性曲线的构建和修正等，是灾害风险研究的重要内容。

灾害系统是由多层次交叉的孕灾环境、相互作用的致灾因子和复杂多样的承灾体组成的有机整体，具有开放性、非线性和动态性等特征。灾害科学建立在不同时空尺度和层次系列的灾害分类研究基础上。灾情是灾害发生后人员生命和财产以及资源环境等损失的数量或程度，是灾害评价的重要基础信息。

14灾害风险和管理

灾害风险是灾害发生的可能性和影响力，主要包括灾害风险源（致灾因子）、风险载体（承险体）和人为干预等。灾害风险管理是为降低灾害风险，对灾害风险进行监测、识别、量化标度、等级区划、模拟和评估，变被动应对为主动应对，以最小成本获得最优安全保障的科学管理体系，是全球气候变化背景下防灾减灾发展的新趋向。灾害风险评估是灾害风险管理的核心工作和基础依据，主要包括对致灾因子、承灾体、灾害致损、风险动态、应对策略和成本效益等的定量和精算分析以及客观评估和判断。

灾害风险管理是在增进对气候变化、灾害和灾害风险及其相互关系的科学认知的基础上进行的，重点向应对综合灾种和降低灾害风险转变，不断健全防灾减灾和救灾体制机制，加强灾害损失评价以及风险规避和转移，合理选择恢复和重建路径。应以提升自然和社会系统的适应效果为目的，将其纳入应对气候变化的核心范畴。全球气候变化背景下的灾害风险管理更注重自然科学与社会经济科学的结合，从全球和区域的角度，针对全灾种、全过程、全方位、全社会和全要素，体现主动、定量和综合等新特性。全球气候变化可能带来的影响为实现灾害风险管理目标增加了新挑战，在很大程度上指导未来灾害风险管理的实践方向。

2全球气候变化背景下我国海洋灾害及其风险的特征

工业革命以来，全球气候发生以变暖为主要特征的变化，导致海水温度升高、海平面上升、海洋酸化和海洋灾害频发等连锁反应，对海洋生态系统和海岸带地区社会经济造成前所未有的威胁，气候与海洋之间的协同作用也进一步加剧相关的负面影响[11]。此外，海洋是极其重要的碳汇，在全球碳循环的过程中发挥关键作用，然而全球变暖引发的海水升温、变淡和酸化以及大气和海洋动力异常，导致海洋的储碳能力可能正在降低[11]。此外，海草床、红树林和盐沼被认为是重要的海岸带“蓝碳”生态系统，能有效吸收大气中的二氧化碳等温室气体，是减缓全球气候变化（增加碳汇）的重要途径;然而全球气候变化造成的海水升温、海平面上升以及海洋灾害和极端天气气候事件的突发和频发，对滨海湿地等关键生境以及重要、敏感和脆弱的海洋生态系统产生严重影响[11-12]，阻碍“蓝碳”生态系统发挥作用。

海洋灾害的致灾因子主要包括风暴潮、海浪、海冰、海啸、赤潮、绿潮、海平面变化、海岸侵蚀和海水入侵等[13]。我国拥有广阔的海域和漫长的海岸线，沿海地区城市、人口和财富聚集，对国家社会经济的发展发挥主导作用[14]。我国是世界上受海洋灾害影响最严重的国家之一，海洋灾害具有灾种多、分布广、频率高和损失大等特点[13]。在全球气候变化的背景下，我国沿海地区环境、灾害、生态和资源等相互依存和影响，表现出明显的系统性、区域性和复合性特征。受海洋灾害危险性的影响，承灾体的暴露度和脆弱性规模和类型也将发生深刻变化。

对我国沿海地区社会经济影响最严重的是风暴潮灾害，对海洋环境和生物影响最严重的是赤潮灾害[13]，2000年以来这2种海洋灾害发生的频率显著提高，且其演变与气候变化关系密切[15]。随着我国海洋灾害风险管理水平的提高，各类海洋灾害的损失总体呈明显下降的趋势，但年均直接经济损失仍超过百亿元，表明在全球气候变化影响下我国海洋灾害及其风险具有复杂多变性。如，风暴潮是由强烈大气扰动引起的海面异常升高现象，受气候变化导致的海平面上升、天文大潮和强台风等因素的影响，风暴潮灾害在复杂的链式关系作用下会产生联合放大效应，加之与社会和经济发展的耦合作用，沿海地区会面临更大的风暴潮灾害风险[14]。

尤其是在全球气候变化背景下，我国近海海水升温和海平面上升等孕灾环境变化显著[14]，海洋灾害的成灾机理、生发规律、时空格局和致损程度均呈现新的特征，海洋灾害和极端天气气候事件等可能出现频发、强度加大（如巨灾）以及群发性和持续性增强等极端特征[11-13]。同时，随着全球变暖，海洋灾害的性质、方向和频次等演变的不确定性将明显加大，突发和急转等非平稳性以及各灾种链式触发、并发和叠加等联合致灾的危险性将增强，灾害风险的难以预见性日益突出。海洋灾害出现的新趋势和新特征对全球气候变化背景下的海洋灾害防治提出新的挑战，应尤其加强综合灾害风险评估和重大灾害应对。

3我国海洋灾害防治的关键性和基础性科学问题

31全球气候变化与区域海洋的响应和反馈

全球气候变化与区域海洋的响应和反馈具有时空非一致性和非均一性。尤其是由于能量物质流的输运具有方向性，当能量物质增加时，相关要素梯度大值区（常为灾害源区）等区域将产生对外源胁迫（如全球变暖）响应的放大器效应[15]，进而对区域海洋环境变化和变率、气候变迁（方向、速度或幅度）以及物候演进和迁移产生影响。

调控我国近海区域海洋的重要气候系统环境包括南北两极、青藏高原（第三极）、暖池（第四极）和黑潮等强西边界流以及副热带高压和季风等[15-18]。基于对区域海洋内部自然变率以及外部线性和非线性胁迫的深刻理解，重点围绕海-陆-气分布格局、热动力差异以及相应的要素梯度和旋度分配，揭示气候系统环境以及气压或环流系统、遥相关型等区域性气候变率的交互影响[15，19];其关键在于，基于滤波和降噪等信号处理技术的提升以及纯粹性指标和指数的建立，探求其内在关联。同时，对简单问题关注因果关系，而对复杂问题关注相关关系及其稳定性，主要与影响因子调控和节律的时空层次性、主控占优的阶段性和选择性的相互作用有关[15]。应以大气和海洋变异为主线，从有效位能等不同能量形式以及热量、蒸发散、动量、涡量和水分等的交换、传输、阻塞、转换和配置等角度，结合能量物质循环和热动力学，尤其是有关耦合波、瞬变波、流、势、涡度和散度等的波动和环流动力学理论，系统和深入地阐释全球气候变化与我国近海区域海洋响应和反馈的层次、关系和作用机制。深入认识和理解全球气候变化背景下二元选择范式或时空密度流转窗口等扰动胁迫配置方式，多圈层能量和物质集中累积的分配格局、耗散变化和通道过程，以及不同（特定）时空层次尺度的功能和作用主体之间互馈的线性和非线性关键过程与形式;掌握海洋灾害复杂关联网络的相关作用体系，即功能主体、作用关联以及多维元辐射路径的作用主线和动态关系，进而为全球气候变化背景下我国海洋灾害孕灾环境和灾害生发趋势的变化研究提供重要依据。

本研究提出以群-环-域为主体的体系架构：群为陆地、大气、大洋和近海相互作用的立体格局;环为海-陆-气之间不同时空层次的功能主体之间的互馈作用关系以及相关的涡、波、流等稳态和非稳态的热动力过程与形式;域为研究的系统区域，可作为全球气候变化等外源胁迫的多维元临界（图1）。

该研究思路建立以功能主体为基本结构单元的体系架构，尤其明确时空层次和尺度，注重结构与通道过程的结合，以能量和物质扰动胁迫与功能主体之间的响应和互馈作用关系为主线，综合线性与非线性的形式，关注对相关要素可预测性和不确定性的分析以及对扰动-响应-反馈及其维持、循环或螺旋式增长和转换等动态關系的分析与机制研究。此外，哲学、逻辑结构、时空层次和语义学表达等相关科学思维以及系统论、控制论、耗散结构论、突变论和模糊（灰色）系统论等非线性系统理论和技术方法体系尚需深入应用和完善。

32全球气候变化背景下海洋灾害风险的特征和规律

基于对外源和内部变率胁迫以及区域气候与海洋系统内的体系架构、互馈作用机制和关键热动力过程的深入认识，从能量和物质累积、耗散和循环的角度，关注不同层次和尺度的孕灾方式（分布不均、破坏协调、多因强化和通道诱导等），尤其关注极端过度传输通道和异常集中再配置，阐释全球气候变化背景下的关键热动力过程和形式（环境要素梯度大值区的环流形势变化、辐射、锋面、切变、涡旋或涡动热输送、湍流扩散、（内）潮波传播以及波流相互作用等）对海洋灾害生发的通道过程、影响机理和作用贡献。基于全球气候变化与区域海洋的内在关联和归因分析，结合孕灾环境的渐变性和海洋灾害的突发性，揭示气候变化下各种海洋灾害的成灾机理、历史演变和未来危险性，尤其是联合（触发、协同或互斥）致灾的新特征和新规律（图2）。

此外，从非线性科学角度，逐步发展全球气候变化背景下海洋环境和灾害的混沌学（扰动机制）研究以及灾害风险的模糊和动态分析，结合耗散结构理论和熵理论，探析海洋灾害演化及其风险，重点加强对全球气候变化影响下各灾种尤其是巨灾以及链式触发、并发和叠加等联合致灾的可预测性和灾害风险的不确定性研究，加速提高对未来气候情景下海洋灾害预估和危险性区划的能力。

33综合海洋灾害风险评估和海洋灾害防治

定量分析全球气候变化导致的海洋环境异常对海洋生物生态的胁迫和影响机理，根据海洋生物生态的动态性和多元性，加强其结构和功能对全球气候变化方向和速率的敏感性研究，尤其是系统灾害性异常发生的环境阈值测试和分析。

基于对海洋灾害成灾机理和内部过程等的全面认知，建立和完善相应的多维元（圈层）耦合预测模型，并结合风险管理理论，关注多致灾因子的协同和叠加效应以及自然生态和社会经济等多承灾体功能构件的暴露度和脆弱性，考虑人工干预和灾害防范等适应度的提升，通过多元且合理的評价指标体系和标（测）度、适当的综合评价技术方法以及规范的分类和等级表达，加快推进我国沿海地区自然生态和社会经济系统承灾体的综合风险分布、区划和评估。

加强海洋灾害风险实证研究，在充分认知海洋灾害系统、灾害损失和灾害风险综合评估的基础上，兼顾海洋开发利用活动、海洋生态环境保护以及人工干预措施和效能等，建立海洋灾害应急响应机制。同时，完善配套措施，加强对海洋灾害防治策略和政策的系统研究，创建海洋灾害防治核心技术体系，强化海洋灾害风险的过程分析和区别管理，最终构建完善的海洋灾害防治体系。

4对我国构建海洋灾害防治体系的建议

41加强科学研究以及技术和信息支撑

加深全球气候变化对人类和海洋灾害风险影响的认知，完善海洋灾害风险管理的理论框架。探究全球气候变化背景下各类海洋灾害风险的形成机制，通过科学合理的情景设置，建立综合海洋灾害风险评估和重大海洋灾害应对的技术方法体系。全面推进海洋灾害风险评估和应对能力调查，最大限度地减少海洋灾害损失。加强对人为干预方法和技术体系的研发及其对降低承灾体暴露度和脆弱性的效能评价（包括与自然修复和恢复的对比等）。积极探索海洋灾害防治的新举措，发展“蓝碳”等以生态工程为核心的应对全球气候变化的减缓和适应措施。合理规划科技攻关重点，明确科研机构和职能部门定位，强化相关学科建设，创新驱动沿海地区对多致灾因子-多灾种-多承灾体-综合风险等复杂耦合机制理论和模型以及立体精细化系统仿真、综合模拟（预测预报和预估）、量化和动态分析等相关关键技术方法的国内外联合研究。

发挥海洋卫星遥感的优势，建立和健全海洋监测网络体系。加强海洋灾害风险评价数据库、技术方法库和模型库等重要基础信息平台建设以及大数据技术支撑，通过搭载大数据模型和应用物联网技术，共享和交互海量分布式的海洋灾害历史数据，实时掌握、处理和分析区域海洋灾害信息。基于透明化和智能化技术手段，创新海洋灾害风险监测、预测和安全保障服务方式。

42促进区域和全球联动联防

在海洋防灾减灾、应对全球气候变化和发展“蓝碳”等方面开展国际交流合作，实现相关科研成果的共享。以应对全球气候变化、保障海洋环境安全和保护海洋生态环境为导向，坚持陆海统筹，搭建协调有效的全球治理平台。

秉承建立“新型大国关系”和“人类命运共同体”的理念，依托“蓝色伙伴关系”、亚太经合组织（APEC）和“一带一路”建设等海上合作机制，进一步提出并完善我国的海洋发展观、安全观和治理观，全面提高我国参与全球海洋灾害防治的能力。进一步以大国之间的务实合作为突破口，带动小岛屿国家、“21世纪海上丝绸之路”沿线国家、发展中国家乃至内陆国家相关领域的发展[20]，共同参与区域和全球海洋灾害防治。

43提高全社会对海洋灾害的认知和防范水平

将海洋灾害防治工作融入各相关部门的规划、开发、执法和监督等工作中，尤其强化到相关工程建设实践中，如提高海岸带防护工程的防灾减灾标准，加大对海岸线、滩涂、海湾、岛屿、珊瑚礁和红树林等海洋生境和生态系统的评价、修复和保护力度等。进一步实施海洋功能区划和海洋生态红线制度，提升重点区域生态环境与资源评价、保护和修复能力，优化生态补偿机制。

通过信息化技术向公众传播海洋灾害知识，通过制订应急预案和开展演习活动等方式切实提高公众避灾自救的意识和技能。提高公众的风险规避和转移意识，必要时引入海洋灾害损失评估（如期望损失）和风险分担机制。政府、相关机构和公众相互协作，共同致力于在全球气候变化背景下构建功能架构坚实、运行渠道畅通和系统完备高效的海洋灾害防治体系。

5结语

在全球治理和国家治理的进程中，我国海洋治理体系建设不仅要从宏观层面进行理论创新和顶层设计，更要从微观层面解决具体的核心问题，从而提高我国海洋治理的综合能力，进而在全球海洋治理的过程中贡献智慧、提供方略和增强话语权[21]。当前，构建海洋灾害防治体系成为完善国家海洋治理和实现海洋可持续发展的迫切需求。

海洋灾害是对我国沿海发达地区自然生态和社会经济影响最严重的自然灾害，全球气候变化导致的海洋环境变化不断提高海洋灾害风险。因此，在对全球气候变化背景下海洋灾害防治的关键性和基础性科学问题进行深入研究和认知的基础上，亟须建立具有前瞻性、系统性、整体性和协同性的海洋灾害风险管理系统，逐步构建海洋灾害防治体系，加强海洋领域应对全球气候变化以及在生态环境、资源和社会保障等方面的公共服务能力，持续推进海洋生态文明建设和国家海洋治理现代化。

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