浅谈我国地方政府融资平台公司转型的机遇与挑战

王素芳

摘 要：政府融资平台公司的融资在宏观层面事关国家宏观经济的调控和系统性金融风险的管理，在微观层面又与老百姓的日常投资息息相关。从发展历程来看，政府融资平台公司的发展经历了初步阶段、繁荣阶段和转型阶段。近几年出台的财预[2017]50号文、财金[2018]23号文、财预[2018]34号文对政府融资平台的举债逐步进行了规范，同时允许各省、自治区、直辖市、计划单列市地方政府发行政府债券。这为政府融资平台公司的转型发展提供了很好的机遇，同时由于一些固有模式的存在，使得政府融资平台的转型面临了很大的挑战。

关键词：融资平台;机遇;挑战

政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

一、政府融资平台公司的产生和发展

政府融资平台的发展脉络从整体来看，一共经历了初步阶段、繁荣阶段和转型阶段三个阶段。每个阶段的产生都与我国宏观经济的发展、中央和地方政府的关系有着很大的联系。

（一）初步发展阶段

1998年之后，我国政府为应对亚洲金融危机的影响，首次通过发行国债并转贷地方的方式缓解地方财政压力。2009年-2011年连续三年，再次通过每年发行2000亿元地方债的方式协助缓解地方财政压力。由此，地方政府融资平台登上了历史舞台。

最有名的政府融资平台公司是由重庆市属的八家国有企业于2002年通过注入路桥、土地等资产扩大其资本整合成的八家国有投资公司。也就是大家熟知的“八大投”，“八大投”融资主要用于地方的基础设施建设。

（二）繁荣发展阶段

2009年3月，人行银监会银发[2009]92号文《关于进一步加强信贷结构调整、促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。融资平台的大展身手也是从此时开始的。到2010年，融资平台举借地方政府性债务已近5万亿元。

（三）转型发展阶段

政府融资平台公司的迅猛发展在我国经济发展中发挥了巨大的作用。为防止举债速度和规模太快引发系统性的金融风险，政府融资平台公司迎来了规范发展并转型的关键阶段。其中具有里程碑意义的是2014年国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，该文中明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。此后，地方政府融资平台的发展遇到诸多问题，致使国家对政策进行了频繁的调整，政府融资平台公司的经营运作模式也需要寻找新的突破口。

二、政府融资平台公司转型的机遇

（一）政策导向

2017年4月26日财政部《關于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

2018年2月24日财政部《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预[2018]34号）贯彻落实党的十九大报告精神，坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各省、自治区、直辖市、计划单列市发行政府债券要符合相关规程。

2018年3月9日发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划[2018]406号）分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

2018年3月28日财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

（二）政策导向下转型的契机

财预[2018]34号文规范了各省、自治区、直辖市、计划单列市（大连、宁波、厦门、青岛）发行债券的相关规定，并制订了专门的《地方政府债券公开承销发行业务规程》。政府债券的发行为政府融资平台公司的债务剥离政府提供了很好的契机。财金[2018]23号文更是严明了地方政府和政府融资平台的在融资上的相互独立性，这也为政府融资平台公司的债务转型提供了契机。

财预[2017]50号文、发改规划[2018]406号文的提出强调了政府融资平台公司的市场化转型，这为政府融资平台公司治理结构、管理结构的转型，已经经营业务模式的转型都提供了很好的契机。

三、平台公司转型的挑战

（一）债务转型的挑战

1.政府融资平台公司前期债务规模庞大，种类繁多，且面临较大的检查风险。政府融资平台公司在繁荣发展阶段大规模的举借债务用于地方的基础设施建设，且为了融资的合理性，“包装”了很多基于项目的长期借款，但是所用于融资的项目并没有实施，后期融资机构对项目检查发生失败的风险就会相当大。而且平台公司的最终控制人多为国有资产管理办公室，一旦发生债务危机，将严重影响国有资产的稳定性。

为解决债务转型的挑战，首先，政府融资平台公司应尽早偿还未实际实施项目内容的项目贷款，避免国家大规模的债务检查时措手不及。另外，也可以在不丧失控制权的情况下，适当吸引民间资本分散政府平台公司的债务风险。至关重要的一点，政府融资平台公司要按照相关要求，严格控制好自身的债务规模。

（二）市场化转型的挑战

基础设施投资回报周期很长，现金流周转是问题。地方政府回购政府融资平台公司建设的基础设施资金压力比想象中大，致使政府融资平台公司账面存在着大量的应收款。这使得政府融资平台公司无法真正实现企业的规范化管理。而且很多企业为了进一步融资的报表效果，只在账面进行收入的确认，实际上并不按照规定缴纳增值税和企业所得税，导致了账面存在大额的应交税费，不利于企业的长期发展。

政府融资平台公司应借助地方政府债券发行和国家对政府融资平台公司市场化转型要求的东风，拓宽其他能加速企业现金流周转的业务，如可适当从事相关贸易活动。另外，政府融资平台公司作为一个独立的经济实体，要站在企业的立场考虑问题，加速收回应收款。要严格按照企业会计准则的要求确认收入、按时交纳各项税费。在确保自身没有税务风险的同时，一定程度上也是很好的保证了地方政府的安全。

政府融资平台公司的财务及管理人员多为建立平台公司初期从政府职能部门调配的人员，其中财务人员接触和熟知的是政府与事业单位会计准则，而管理人员的定式思维还是政府职能部门的思维方式。这无疑都阻碍了政府融资平台公司成功进行市场化的转型。

为解决这一问题，政府融资平台公司应加大从高校或企业招收或吸纳优秀的人才的力度，使新鲜的血液注入到政府融资平台公司。另外，对于原有的财务人员，一定要加强他们对企业会计准则的认知和培训，防止用政府与事业单位会计准则的惯性思维处理政府融资平台公司的账务。而针对管理人员，可以结合自身实际情况，大胆的聘请职业经理人，使政府融资平台公司真正从根本上实现市场化转型，而不是表面的转型。

结束语

政府融资平台公司在我国经济的飞速发展中扮演了相当重要的角色。本文首先梳理了政府融资平台公司从产生到繁荣、转型的三个发展阶段，进而结合里程碑意义的国发[2014]43号文，以及近两年的财预[2017]50号文、财预[2018]34号文、发改规划[2018]406号文、财金[2018]23号文，总结出政府融资平台公司债务转型和市场化转型的契机。但是由于固有管理模式的存在，导致债务转型和市场化转型都面临了很大的挑战。