城市社区共治过程中的区域化党建困境与优化路径

陈亮　谢琦

摘要：城市社区共治过程中的区域化党建是基层党建引领基层社会治理的有益尝试，在价值引领、资源整合、行动协调等方面发挥了重要作用。目前，该项工作还面临着党建理念的行政主导、主体参与的“冷热不均”、客体属性的跨域跨界、媒介使用的重形式轻实效等多重困境。鉴于此，立足于新的历史方位，进一步推动城市社区区域化党建工作，需要从四个方面作出努力：转变党建理念，从行政主导走向“一核多元”共治;衔接自治与共治，推动整体性引领;推动网格化治理，整合社区共治的边界;探索“互联网+社区共治”，推动技术运用与社区共治的精准对接。

关键词：城市社区共治;区域化党建;整体性思路

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2019）06-0019-05

改革开放以来，经过长期的探索，我国在各个城市普遍建立了以社区为阵地、街道党工委为核心、社区党组织为基础、居委会为治理单元，涉及党组织、居委会、业委会、物业公司、驻区单位、两新组织、群众团体、社会组织等多元主体参与的社区共治体系。为推动城市社区共治的良性运转，党的十八大以来，我们党探索出优化基层党建、创新社会治理实践的区域化党建模式。从一定意义上来说，此举也是落实十九大提出的完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享社会治理格局的具体措施。①总体来看，城市社区共治过程中的区域化党建取得了不少成绩，但也面临着一些亟待解决的困境。在此背景下，及时总结我国城市社区共治过程中取得的经验，探讨应对困境的路径，对于加强区域化党建，打造共建共治共享的社区治理格局，具有重要的现实意义。

一、一个整体性思路的探讨：研究回顾与问题提出

既有研究主要围绕区域化党建的结构、机理与路径三个层面展开，为今后城市社区共治过程中区域化党建研究的深入开展奠定了理论基础。

1.相关主题研究回顾：基于“结构、机理、路径”的梳理

一是探讨城市社区共治过程中的区域化党建结构。既有研究达成的基本共识是，当前城市社区共治过程中的区域化党建结构是“一核多元”的“中心制—耦合型”结构。②在该结构下，实际上蕴含的是一种以党组织为核心，以党政、人大、政协、工青妇、社区组织等多元主体协同参与的、和谐的伙伴关系。③这种伙伴关系尽管带有一定的行政色彩，但已然与单位制时代“全能型政党”背景下的党政社高度一体化有了明显不同，党的领导地位在这个“一核多元”的共治结构中虽未发生变化，但它的巩固取决于党组织与其他治理主体的良性互动、社区共治效能的综合提升以及社会基础的深度巩固。

二是探讨城市社区共治过程中的区域化党建机理。既有研究对这一问题的分析，实际上沿着三条路径展开。其一，宏观制度是城市社区共治过程中区域化党建的规范机理。代表性的观点认为，构建以基层党组织为核心的社区共治体系是由宏观层面中国基本制度规定的，即，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，其领导地位同样应该体现在社区共治的实践中。④其二，加强和巩固党的执政基础是城市社区共治过程中区域化党建的权力机理。代表性的观点认为，随着后单位时代的到来，社会结构日益转向社区制，如何以社区为单位，巩固党的社会根基，从根本上保证党的领导基础和执政基础，就成为基层党建嵌入社区共治的权力机理。⑤其三，提高社区公共问题的可治理性是城市社区共治过程中区域化党建的有效性机理。代表性的观点认为，城市社区共治过程中的区域化党建实际上是以基层党组织为核心，动态吸纳社区内的多方力量，建立党领导下的社区多元主体参与治理机制，共同解决社区内的问题和难题。⑥

三是探讨城市社区共治过程中的区域化党建路径。学界主要从体制、机制方面作出探讨。有研究者指出，为了推动城市社区共治过程中的区域化党建实践，城市管理的重心应该向街道层面下移，依托基层党组织，在街居联动的过程中推动社区公共问题的協同共治，所以，体制上“两级政府、三级管理、四级网络”的改革成为现实着力点。⑦另有研究者认为，城市社区共治过程中的区域化党建，应通过居代会、社代会以及社区党组织代表会等三种形式，理顺党政关系、条块关系、街（镇）居（村）关系，动员多方利益相关者围绕社区建设、管理和群众关心的问题共同研讨、共商共决，形成社会协同和社区共治机制。⑧

2.问题的提出：一个整体性思路的探讨

上述三种思路为我们全面认识城市社区共治过程中区域化党建的一般性规律提供了重要参考。但纵观既往研究，鲜有人系统地对城市社区共治过程中的区域化党建困境进行整体性反思，目前的研究主要集中在对法制体系建设、社区共治组织规范、居民区组织关系、村级管理体制⑨以及组织悬浮化、“小马拉大车”、被动式参与、资源不均衡⑩等问题的梳理。城市社区共治过程中的区域化党建是一项复杂的系统工程，受多重因素的复合影响。治理理论以放权分权、多元参与为内核的价值理念，无疑对基于协同治理导向的城市社区共治过程中的区域化党建实践影响深远。正如有学者指出，在治理合作主义的倡导下，在社区领域内行政力量和社会力量建立合作关系成为可能，尤其是制度性合作关系的确立，有利于社区共治格局的形成。同样，任何主体行为的分析，不能只停留于对主体自身能动性的观察，还应将外在条件纳入系统分析之中，正是在这个意义上，作为客体的社区公共事务，其属性也是影响城市社区共治过程中区域化党建的重要变量。此外，随着信息化时代的来临以及移动互联网的普及，媒介对区域化党建发挥着越来越重要的影响。自然，作为手段的媒介运用，也应该纳入分析的范畴。

有鉴于此，本文尝试建构一个基于“价值理念—主体参与—客体属性—媒介使用”的整体性研究思路，该思路有助于我们认识到区域化党建的系统性、整体性，对于新时代推动城市社区共治过程中的区域化党建发展来说，具有一定的参照意义。

二、城市社区共治过程中的区域化党建困境

城市社区共治过程中的区域化党建，是中国共产党人创新社会治理实践，着眼于维护人民群众的根本利益，将加强党的领导与社区共治有效对接，推进社会治理精细化的有益尝试。从实践效果来看，其在价值引领、资源整合、平台搭建以及行动协调等方面起到了重要作用。然而也要看到，当前城市社区区域化党建仍然面临着一些困境，制约了基层党建引领基层治理作用的进一步发挥。

1.党建理念：行政主导的困境

受党政行政化主导下传统理念的影响，驻区单位、社会组织、社会工作者、社区骨干以及社区志愿者在社区共治中的参与空间还有待进一步拓展，参与积极性有待进一步激发。以居委会为例，原本可以作为社区共治中的一个自治平台，其针对社区居民切身利益的“急难愁盼”问题，可以自主、灵活地对接社区居民诉求，推动驻区单位、社会组织、社会工作者、社区骨干以及社区志愿者等多元主体的参与和精准地整合社会多方资源。然而，虽然居委会在法律上被定义为社区自治组织，但是由于党政掌握着居委会的物质资源、做事的权力、用人的权力，实际运作的居委会成为名义上的自治组织、实质上的党政延伸。居委会不停地围绕党政事务“公转”，而居委会自身开展自治、实施“自转”的业务在很大程度上荒废了，从而造成了社区自治疏于内容、流于形式。在党政行政命令深度嵌入居委会的情况下，依托居委会的社区共治，更多地体现为一种党政行为或党政主导下的“行政化治理”，该模式在公共服务质量和回应性方面的低位有效性，一定程度上影响了除党政外多元主体对城市基层政府人员的信任度和认同度。一言以蔽之，在行政主导的理念下，城市社区共治过程中的区域化党建，基本上围绕着党政业务运转，对社区自身的治理诉求关注不够，出现了“行政型诉求”难以对接社区共治差异化诉求的张力与矛盾。

2.主体参与：“冷热不均”的困境

目前，全国范围内的城市社区通过区域化党建的开展，普遍形成了“党政社”多方主体参与社区共治的良好局面，但需要指出的是，多方主体参与城市社区共治过程中区域化党建的积极性与热情具有一定的差异性、非均衡性，呈现出“冷热不均”的现状。一是党政参与积极性较高，社会力量参与度偏低。随着越来越多的社区共治项目纳入政绩考核指标体系，各级党政力量参与社区共治的积极性被点燃，从而催生了大量的社区共治创新项目，这一现象，表面上看是多元主体共同探索的结果，实际上是党政主导下行政吸纳社会力量的“动员式参与”“非均衡式参与”，在这个过程中，党政参与积极性较高、社会力量参与度偏低。二是居住群体参与积极性较高，工作群体参与热情较低。社区共治中交错存在居住群体和工作群体两种类型，居住群体对城市社区共治中涉及自身利益的治理议题，表现出较高的积极性和参与度，成为城市社区共治过程中区域化党建事实上的基础性力量;与之形成反差的是，工作群体参与城市社区共治的积极性和热情普遍偏低，这既有时间、精力上的因素，也有城市社区共治议题与其利益关联度不高的因素。三是居住群体中老年人参与积极性较高，年轻人以及外来人口参与热情较低。据笔者参与上海市多个区的走访和调研情况来看，老年人的积极性普遍较高，外来人口存在“旁观”“过客”思维，对城市社区共治事务的反应比较冷漠。

3.客体属性：跨域跨界的困境

所谓社区共治的客体，是指社区中的公共事务，即关涉社区共同体切身利益和发展的那些社会事务。基于难易程度来划分，可以将社区中的公共事务分为简单公共事务和棘手公共事务两种类型，其中，棘手公共事务是城市社区共治过程中区域化党建最为引人关注的难题。一般来说，棘手公共事务包括安全联防、停车整治、市容治理、交通协管、传染病防治以及医闹调解，等等。这类问题的特点是，跨越组织的传统管辖区并且跨越公共部门与私人部门之间的传统边界，政府、市场、社会中的任何一方，都难以应对此类社会问题的治理。公共事务的跨域跨界表明，社区治理资源并不为党组织、政府、市场和社会中的任何一方所独自掌握。这意味着城市社区共治过程中的区域化党建是否有效，在很大意义上取决于它是否能够跨越条块分离、整合公私边界，实现无缝隙治理。然而，面对棘手公共事务的跨域性和跨界性，城市社区共治过程中的区域化党建存在组织内部协调容易，组织之间、公私之间协调困难的现实困境。正如有学者指出，在同一组织或者同一职能条线内，政党组织可以依靠党内的科层体制，以及党的组织原则，实现较为充分的统一和协调;但受限于组织壁垒，政党组织在跨组织、跨不同职能条线的协调能力相对较弱，并且越到基层就表现得愈发明显。

4.媒介使用：重形式轻实效的困境

隨着信息化时代的来临特别是移动互联网的普及，城市社区共治过程中的区域化党建逐渐从“舌尖”、“脚尖”拓展到“指尖”，这对于构筑全方位、立体化的社区共治网络以及打破时间、空间对社区共治的限制来说，具有深远的意义。从笔者对上海市多个区的走访和访谈情况来看，几乎所有的社区都建立了社区论坛、微信群以及QQ群，对发布社区公告、组织社区活动、方便居民互动、汇聚意见建议起着重要的媒介作用。但从目前媒介使用的情况来看，还在一定程度上存在重形式轻内容的问题。一是有些网络社区自建立以来就缺少专门人员解疑释惑，对社区居民的诉求和意见鲜有回应，使网络媒体逐渐沦为社区公告的发布平台。二是有些网络媒体更多地关注唱歌、跳舞、公益剧场、打羽毛球以及文明社区、示范社区评比等活动型事务，对服务型事务、政务型事务的关注和动员还不充分，一些社区居民“急难愁盼”的问题并没有因为网络社区的建立得到畅通的表达和及时的回应。三是有些网络社区停留于信息发布的定式，缺少对社区居民各种诉求信息的数据分析和挖掘，一些重要信息没有开发成为辅助社区决策的资源，这里既有缺少统一的综合信息平台的缘故，也有党政工作人员缺少数据分析能力的缘故。

三、城市社区共治过程中区域化党建的优化路径

基于对当前城市社区共治过程中区域化党建困境的分析以及对未来区域化党建方向的把握，笔者认为，立足于新的历史方位，进一步推进城市社区共治过程中区域化党建工作，需要从以下四个方面作出努力。

1.转变党建理念，从行政主导走向“一核多元”共治

在城市社区共治的过程中开展区域化党建，是中国特色政党制度“党治国家”模式下开展城市社区共治的一大特色。一方面，由于城市社区共治需要一个强有力的组织载体，发挥统筹、整合与引领的作用。因此，新时代推动城市社区共治过程中，必须坚持党的领导核心地位，坚持党建引领这一主线。另一方面，适应形势的变化，树立“多元共治”理念，打造共建共治共享格局。驻区单位、社会组织、居委会等单位和组织的有关领导和工作人员应深刻认识到，未来在城市社区共治的过程中开展区域化党建，应该更多地体现在公共价值引领、共治平台搭建、治理资源整合、多方行动协调等基本业务上，而不是把主要精力放在对城市社区共治具体业务的干预上，最终实现从行政主导走向“一核多元”共治的转变。“一核多元”共治的党建理念下，区域化党建工作应该更多地注重联结单位、行业及各领域党组织，从而形成区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市社区共治新格局。

2.衔接自治与共治，推动整体性引领

破解城市社区共治过程中区域化党建出现的“冷热不均”难题，需要将共治与自治进行有效衔接，推动区域化党建的整体性引领。具体来说：一是为社区自治平台减负增能，减少社区委员会和社区代表会的“公转”业务，让其尽可能地“下沉”，成为紧密联系社区居民，精准反映社区居民意见和诉求的畅通渠道。只有共治与自治的精准衔接，才能调动社区居民的积极性、参与热情，形成城市社区共治过程中区域化党建的“大联动局面”。二是在社区共治议题上不仅要考虑党政需求、社区居民需求，也要吸纳特殊群体的差异化需求，尽可能地涵盖最广大社区利益相关者，寻求多元主体利益的“最大公约数”。三是将区域化党建平台与社区协商治理机制有效衔接。一方面，通过区域化党建的整合以及社区共治的“下沉”、社区自治的“上达”，将二者融合于区域化党建阵地平台上;另一方面，构建党建联席会议、社区代表大会、党建服务中心、居民区党建、楼组党建等多层次的治理平台以及各种形式的网络党建平台，如“一网覆盖”党建信息系统、“微心愿”公益平台、“党建e家园”等，为推动多元主体参与城市社区共治提供形式多样的“线上+线下”综合平台。

3.推动网格化治理，整合社区共治的边界

网格化治理，以治理单元为载体划分若干网格，以治理单元的棘手公共事务为问题导向，以解决和满足人民群众关切的问题和利益为主线，以信息化手段为支撑，以公共价值生产最大化为目标，整合政府条块之间、公私之间的边界与缝隙，在公共服务和产品的供给中实现整体性治理。该模式能够有效地协调条块矛盾以及推动执政党、政府、市场、社会等主体的协同参与。因此，推动网格化治理，对于新时代提高城市社区共治过程中区域化党建的有效性来说意义非凡。具体来说，在治理单元上构建涉及大网、中网、小网、责任区、工作站等多层次、相互嵌套的网格化治理结构，将派出所、交警中队、城管中心、工商所执法管理人员、协管力量和村居委会的工作人员，经整合后分层次地全部纳入网格，并明确与责任区域相对应的责任人和工作职责。多层次、全覆盖的网格化治理体系的建立，在很大程度上可以整合城市社区共治过程中的边界和缝隙，有利于实现城市社区的无缝隙治理。

4.探索“互联网+社区共治”，推动技术运用与社区共治的精准对接

“互联网+社区共治”模式是将移动互联网、云计算、大数据等信息化技术与社区共治内容相结合，形成集智能化、信息化、数据化为一体的，并以凝聚居民意见与诉求、推动多元力量参与、整合多方治理资源、对接社区各种需求为主要内容的新型城市社区共治模式。该模式有机地将移动互联网与城市社区共治结合起来，以此为治理平台，丰富社区共治的内容与形式，是新时代城市社区共治过程中区域化党建的新趋势。具体来说：一是加强对专门技术人才的培养，建立常态化的网络社区专门人员负责机制与维护机制，将网络社区打造成社区居民利益诉求和意见反馈的畅通渠道，发挥社区居民在城市社区共治过程中区域化党建的主体性作用。二是内容和形式并重，推动“互联网+社区共治”实践的丰富化和多样化。该实践有助于打造智慧型社区，更好地基于惠民、开放与服务的理念提高社区居民的满意度。在推动“互联网+社区共治”实践的过程中，要打破以往过于倚重以活動型事务为主要内容的网络社区建设模式，转向以社区居民“急难愁盼”的问题为主线，将“互联网+社区共治”平台打造成内容与形式并重，并集中关注服务型事务、政务型事务的惠民型、服务型社区共治平台。三是依托“互联网+社区共治”，提高社区共治的精细化。除发挥互联网的信息传播功能之外，还应挖掘互联网的交互功能，以“互联网+社区共治”为契机，加强对社区居民意见表达和利益诉求等相关数据信息收集与分析，将社区公共服务和产品的供给与社区居民的真实需求精准对接，进而提高城市社区共治过程中区域化党建的针对性、精准化、精细化，这是推动“互联网+社区共治”的宗旨、优势所在。

注释

①《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2017年，第39页。②何增科：《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年，第27页。③崔运武、陈家喜：《政府与城市社区建设：基于云南省城市社区建设的调查分析与理论探索》，云南大学出版社，2011年，第231页。④李金红：《社区权力：一个城市社区治理结构的政治社会学解读》，湖北人民出版社，2015年，第212页。⑤王邦佐等：《居委会与社区治理：城市社区居民委员会组织研究》，上海人民出版社，2003年，第34页。⑥龚维斌：《中国社会体制改革报告No.3》，社会科学文献出版社，2015年，第62页。⑦丁晓强：《党内民主：党的建设与工作的生命线》，人民出版社，2012年，第197页。⑧杨雄、周海旺：《上海社会发展报告：从社会管理转向社会治理》，社会科学文献出版社，2015年，第6页。⑨刘云耕：《迈向和谐社会的追求：2006—2007年上海社会报告书》，上海社会科学院出版社，2007年，第128—130页。⑩赵淑梅：《区域化党建：困境与进路》，《中州学刊》2016年第6期。付春华：《政府推进社区多元共治的体系与过程：重构社区认同》，中国政法大学出版社，2015年，第67页。陈亮：《分类引领与功能优化：新时期下党建引领社区自治、共治的逻辑与路径》，《天府新论》2018年第1期。赵小平等：《社区治理：模式转变中的困境与出路》，社会科学文献出版社，2012年，第88—89页。史云贵：《中国基层社会治理机制创新研究》，天津人民出版社，2015年，第100页。彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》，《社会科学》2015年第5期。工作群体，是指工作在社区但居住并不在社区的一类群体，它包括学校、医院以及国有企业等驻区单位以及各类社会组织等。Klijn E H， Koppenjan J F M. Managing uncertainties in networks： a network approach to problem solving and decision making， New York： Routledge， 2004， p.1.在陈明明教授看来，党治国家有三层意思：一是作为主谓结构的党治国家，即党对国家实施统治或治理;二是作为偏正结构的党治国家，即党统治下或治理下的国家;三是作为并列结构的党治国家，即党国同构、党国一体，也就是通常说的党国体制，从本质上来看，这三种解读并无实质差异，无论在哪一种结构中，政党都处于轴心地位。参见陈明明：《党治国家的理由、形态与限度——关于中国现代国家建设的一个讨论》，《复旦政治学评论》2009年第1期。陈亮等：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》2018年第6期。董幼鸿：《大城市基层综合治理机制创新的路径选择——以上海城市网格化管理和联动联勤机制建设为例》，《上海行政学院学报》2015年第6期。上海社会科学院信息研究所等：《上海智慧城市建设发展报告（2015年）——智慧社区的建设与发展》，上海社会科学院出版社，2015年，第18页。

The Dilemma and Optimization Path of Regional Party Building in the

Process of Co-governance of Urban Community

Chen LiangXie Qi

Abstract：The regionalization of party building in the process of urban community co-governance is a beneficial attempt for grass-roots party building to lead grass-roots social governance， and plays an important role in value guidance， resource integration， and action coordination. At present， the work is also facing many predicaments， such as the administrative dominance of the party building concept， the "uneven hot and cold" of the subject participation， the cross-border of the object attributes， and the emphasis on the form rather than on the actual effect of the use of the media. In view of this， based on the new historical orientation， to further promote the work of party building in urban community regionalization， we need to make efforts from four aspects： changing the concept of party building from executive-led to "one-core pluralistic" co-governance; linking up autonomy and co-governance， promoting overall leadership; promoting grid governance， integrating the boundaries of community co-governance; exploring "Internet + community co-governance"， and promoting the accurate docking of technology application and community co-governance.

Key words：co-governance of urban community; regional party building; Integrity thinking